HACIA UNA NUEVA POLÍTICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR JOSÉ JOAQUÍN

2 12ª SESIÓN HACIA UNA COMPRENSIÓN DE
LA RSC HERRAMIENTA HACIA LA SOSTENIBILIDAD ORENCIO
0 HACIA UNA POLÍTICA DE ESTADO EN EL FINANCIAMIENTO

1 HACIA LAS ORGANIZACIONES DE APRENDIZAJE “NUESTRO SISTEMA DE
1 SE LANZA UNA PELOTA VERTICALMENTE HACIA ARRIBA DESDE
1) UN PROTÓN (+1E) SE MUEVE VERTICALMENTE HACIA ARRIBA

La educación superior (ES) chilena ha experimentado un notable desarrollo durante los últimos 25 años

HACIA UNA NUEVA POLÍTICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR^{^}

José Joaquín Brunner

Logros

La educación superior (ES) chilena ha experimentado un notable desarrollo durante los últimos 25 años^¹. Este desarrollo se debe a la combinación de tres factores claves: un dinámico mercado en el sector, las estrategias competitivas de las instituciones y los efectos de las políticas públicas sobre el sistema. El Cuadro 1 resume los principales logros de este período.

Cuadro 1

Chile: Educación Superior 1980-2004

Variable / Año	1980	2004*
Número de instituciones de educación superior	8	229
Universidades	8	64
Institutos Profesionales	0	48
Centros de Formación Técnica	0	117
Matrícula de educación superior	118.978	542.580
Número de programas ofrecidos	652	6.601
Total de graduados de pre y postgrado	18.310	58.560
Gasto en ES como porcentaje PIB	1,05	2,30
Cobertura de ES por quintil de ingreso autónomo per capita del hogar	1990	2003
Quintil 5	40,2	74
Quintil 4	21,3	46
Quintil 3	12,4	33
Quintil 2	7,8	21
Quintil 1	4,4	15
Fuente: MINEDUC, Compendio de Educación Superior. En www.mineduc.cl
MIDEPLAN, Encuesta CASEN 2003, Principales Resultados Educación. En
http://www.mideplan.cl/admin/docdescargas/centrodoc/centrodoc_122.doc
Para el año 1980: Brunner (1986); Brunner, Cox y Courard (1992) y Brunner y Briones (1992)
* 2004 o último año disponible

Sin embargo, esta dinámica combinación de factores empieza a ahora a dar señales de agotamiento.

Limitaciones externas

Por un lado, el dinamismo generado no ha resultado suficiente como para tornar competitivo al sistema chileno a nivel internacional. Más bien, analizado bajo una óptica comparativa, su desempeño arroja un balance desfavorable, según muestra el Cuadro 2. Se aprecia allí que en prácticamente todas las variables consideradas—de rendimiento, cobertura, participación del sector público de la ES en la matrícula total, eficiencia interna de las instituciones, calidad de la formación ofrecida, impacto, productividad científica, liderazgo internacional y colaboración con las empresas—el sistema chileno marcha a la zaga y todavía a una significativa distancia de países de desarrollo intermedio como Portugal o de alto desarrollo como Finlandia y Nueva Zelanda. En cuanto al gasto en ES, las cifras indican que en Chile los hogares realizan, comparativamente, un esfuerzo extraordinario mientras que el Estado sub-invierte en la formación de capital humano avanzado y la producción de conocimiento.

Cuadro 2

Chile: Educación Superior en Perspectiva Internacional Comparada

Variable / País	Chile	Portugal	Nueva Zelanda	Finlandia
Porcentaje población 15-64 años edad c/ ES	11	9	30	33
Porcentaje del grupo en edad de cursar ES matriculado	37	55	55	85
Porcentaje de matrícula pública dentro total matrícula ES	32	72	98	90
Porcentaje de graduados en tiempo oportuno sobre
cohorte de ingreso en carreras de 5 y 6 años	39	62*	62*	75
Puntaje obtenido por población con ES completa en
el International Adult Literacy Survey¹	271	305	307	317
Porcentaje de personas con ES que obtienen niveles de
excelencia en el International Adult Literacy Survey	1,6	4,4	19,2	22,4
Impacto ES sobre la gestión directiva de la sociedad²
medido en una escala de mínimo = 1 y máximo = 7	4.6	4.0	4.9	5.6
Productividad sistema ES en la generación de nuevos
conocimientos (artículos ISI x millón de habitantes)	76	191	..	961
Número de universidades clasificadas entre las 500
mejores del mundo	1	1	3	5
Nivel de colaboración universidad - empresa según
opinión ejecutivos privados en escala de 1 a 7	3.2	3.3	4.0	5.8
Gasto público en ES como porcentaje PIB	0,5	1,0	0,9	1,7
Gasto privado en ES como porcentaje PIB	1,7	0,1	..	n
Gasto por alumno en dólares equivalentes	6.901	5.199	..	10.981
Fuente: Brunner et al (2005)
.. : sin información
n: no significativo
* Por falta de información exacta se imputa el valor promedio de los países de la OCDE
1 Valores mínimo y máximo entre países participantes: 271 y 329 respectivamente
2 Este índice mide la contribución de la ES a la conducción político-económica de la sociedad
a través de una serie de variables referidas a la alta gestión de conocimiento y a la preparación
del personal encargado de la función pública. La variables incorporadas al índice provienen de la
encuesta a ejecutivos del World Economic Forum (2004/2005) y la metodología de cálculo
empleada se encuentra en Brunner et al (2005)

Limitaciones internas

Por otro lado, al considerar los efectos de la dinámica generada hacia dentro del sistema por la combinación de los tres factores claves—esto es, el mercado, las estrategias institucionales y las políticas públicas—se constata que el principal resultado ha sido un sistema fracturado. En efecto, como resultado de dicha interacción ha surgido en Chile un sistema caracterizado, fundamentalmente, por la división público / privada. Esta división tiende a perpetuarse, e incluso a profundizarse, por la continua acumulación de ventajas y desventajas derivadas de la asignación de subsidios fiscales a la oferta y a la demanda, generándose con ello un efecto imprevisto.

Cual es, que la educación superior de los jóvenes con menor capital escolar—y presumiblemente también una proporción creciente de los alumnos con menor capital cultural heredado en el hogar—ha ido quedando progresivamente radicada en manos de un grupo de universidades de baja selectividad o no selectivas, compuesto por 8 universidades derivadas regionales y 27 universidades privadas, y en los centros de formación técnica e institutos profesionales. Por el contrario, el núcleo más consolidado de las instituciones subsidiadas por el Estado atiende principalmente a los jóvenes con mayor capital cultural heredado y con una mejor dotación de capital escolar, los únicos que logran superar las barreras de ingreso a las universidades públicas más selectivas. Dicho en otras palabras, los subsidios estatales en vez de contribuir a la movilidad social y, por esta vía, a generar una mayor equidad en el acceso al mercado laboral, sirven en gran medida para mantener la jerarquía social de los circuitos de acumulación de capital humano.

En suma, la segmentación jerárquica del mercado proveniente de la acumulación histórica de prestigios institucionales, se ve ahora reforzada mediante el proceso de asignación diferencial de los subsidios públicos, amplificándose luego a través de la retroalimentación entre dichos recursos, la calidad de las instituciones, los atributos de los estudiantes que ellas atraen, la mayor selectividad de la demanda, la aún mejor condición académica de los alumnos que ingresan, todo esto en una espiral continua y ascendente

Adicionalmente, la política de subsidios a la oferta, y su efecto acumulativo a lo largo del tiempo, crean altas barreras de entrada al mundo de la producción de nuevo conocimiento académico a favor, principalmente, de algunas universidades tradicionales. Estas barreras no han podido ser salvadas por las universidades derivadas regionales—que gozan de aportes del Estado—y es prácticamente imposible que puedan ser franqueadas por las instituciones privadas que financian sus operaciones exclusivamente con los ingresos generados por el cobro de aranceles.

A esta altura, puede concluirse entonces que la principal falla en la ES se encuentra radicada en las políticas públicas aplicadas al sistema.

Insuficiencia de las políticas

En contextos de mercado, las políticas públicas dirigidas a la ES tienen básicamente tres focos: (i) el financiamiento de la demanda para promover la equidad del acceso y la movilidad social; (ii) el subsidio e incentivo de la oferta mediante la asignación de recursos públicos a las instituciones con el fin de alcanzar objetivos prioritarios de desarrollo nacional o regional; y (iii) la regulación del mercado para superar asimetrías de información, asegurar un adecuado control de calidad y generar conductas institucionales alineadas con el interés público.

Con todo, las intervenciones gubernamentales implementadas hasta ahora no han logrado configurar una política que mejore el funcionamiento del mercado y estimule ese mayor alineamiento del sistema con los objetivos del desarrollo nacional. Sus principales limitaciones pueden resumirse en torno a los tres focos recién señalados.

Primero, el esquema de créditos y becas estudiantiles impulsado por la autoridad es discriminatorio, pues excluye a más del 50% de los alumnos del sistema matriculados en las instituciones privadas. Además genera una distorsión de la demanda, al orientarla hacia las universidades y carreras profesionales largas, en perjuicio de la formación técnica y profesional de 3 y 4 años de duración. Su financiamiento es insuficiente al depender sólo de recursos públicos. Su administración por parte de las universidades es ineficiente, como revelan las bajas tasas de recuperación de los préstamos.

Segundo, la política de subsidios e incentivos a la oferta carece en general de una racionalidad estratégica y no responde a una visión de prioridades y metas. Los recursos empleados con este fin tienen más bien el carácter de aportes no-vinculantes, determinados por el tamaño (matrícula de pregrado) de las universidades favorecidas, sin estar condicionados al desempeño de las instituciones (su función de producción). Por tanto no estimulan el cumplimiento de objetivos públicos ni la eficiencia interna de las instituciones. Tal es el caso del aporte fiscal directo (AFD), el cual sólo en una mínima proporción (5%) se distribuye de acuerdo a indicadores de desempeño. El aporte fiscal indirecto (AFI), en cambio, que tiene una clara racionalidad—cual es, la de promover la competencia por los mejores alumnos y así premiar las externalidades que provienen del efecto de pares en la sala de clase—ha ido perdiendo importancia en el total de las asignaciones públicas. Por el contrario han aumentado los fondos de desarrollo institucional (FDI), otorgados mediante concursos pero sin una clara justificación o condicionamiento de bien público, lo cual facilita que sean usados por las instituciones favorecidas para fortalecer su posición competitiva en el mercado de la formación de pregrado con un efecto distorsionador sobre la competencia.

Por su lado, los recursos públicos destinados a la investigación académica no responden a una estrategia de fomento de la innovación ni han buscado estimular una plataforma de conocimientos—en las ciencias sociales y de la educación, por ejemplo—que pueda alimentar el diseño, formulación, e implementación de las propias políticas públicas, limitándose a promover el desarrollo de las ciencias básicas. Bajo estas condiciones, ni parece justificado el gasto público destinado a subsidios de la oferta, ni se generan los incentivos necesarios para que las instituciones beneficiadas conformen sus decisiones con los fines públicas y aumenten su productividad y eficiencia.

Tercero, los instrumentos de regulación han sido subutilizados por la política con efectos negativos sobre el desarrollo de la educación superior. La acreditación de programas e instituciones tiene un limitado impacto al no exigirse como condición de elegibilidad para el financiamiento público de las instituciones ni para participar en el esquema fiscal de créditos y becas. Además, los procedimientos de acreditación implementados se centran casi exclusivamente en los insumos, sin considerar productos, lo cual genera un fuerte incentivo hacia el gasto (y el alza de los aranceles) sin que exista una clara evidencia respecto de la relación entre insumos, calidad y resultados.

Tampoco se han utilizado los instrumentos de regulación para producir una mayor transparencia del mercado, en circunstancias que éste presenta fuertes asimetrías de información haciendo posible que el proveedor pueda cobrar aranceles y luego entregar un servicio de mala calidad. Paradojalmente, el sector institucional que podría ser regulado más directa y fácilmente por el gobierno—formado por aquellas universidades que reciben aportes fiscales—es tratado por la política pública como un sector desregulado, sin que el gobierno intervenga en su coordinación, iniciativas de expansión, oferta de programas y vacantes, fijación de aranceles, creación de sedes, determinación de metas, medición del desempeño, efectividad y eficiencia de su gestión; asuntos todos que en otras latitudes los gobiernos se encargan de regular para este tipo de instituciones. Por último, las regulaciones atingentes a la arquitectura de grados y títulos, y a la habilitación para el ejercicio de las profesiones, han permanecido inalteradas en sus rigideces durante los últimos 25 años. Esta estructura promueve la prolongación de los estudios y una constante presión por elevar el estatus de las carreras no exclusivamente universitarias, al mismo tiempo que inhibe la innovación curricular y fuerza hacia una temprana profesionalización en desmedro de una formación cultural más amplia y del desarrollo de competencias adaptables a diversas circunstancias ocupacionales. Todo esto impone altos costos a las familias, favorece la deserción académica e impide una mayor movilidad de los estudiantes.

Hacia una nueva política

A la luz de estos antecedentes se vuelve evidente la necesidad de diseñar e implementar una nueva política de educación superior que, aprovechando las fuerzas del mercado, al mismo tiempo las oriente en dirección de los fines públicos y corrija las limitaciones que hasta aquí han mostrado las intervenciones gubernamentales. Con el objeto de estimular el debate público sobre dicho diseño, se proponen a continuación bases para una nueva política, resaltando esquemáticamente sus principales elementos.

Tres son los objetivos que deberían alcanzarse a través de esta nueva política.

1. Acceso con igualdad de oportunidades. Un esquema único de crédito para todos los alumnos que cursan estudios superiores y tienen iguales necesidades y méritos equivalentes.

Créditos otorgados por necesidades y méritos y no por tipo de institución donde el alumno se matricula.
Un solo esquema, abierto a todos, para cursos de pre y postgrado.
Válido sólo para instituciones acreditadas.
Criterio de méritos: en el caso de las universidades, puntaje mínimo de 550 puntos en la PSU. Demás instituciones: predomina como criterio el desempeño escolar.
Devolución contingente al ingreso; no más 10% ingreso; largo plazo; subsidio menor.
Recursos proporcionados por el mercado de capitales de largo plazo con garantía estatal.
Esquema administrado por una corporación público-privada autónoma.
Políticas complementarias de becas e incentivos especiales para instituciones y alumnos que participan en el esquema de crédito estudiantl.

2. Responder a los desafíos de una sociedad basada en el uso intensivo del conocimiento y las redes digitales. Incentivar el desarrollo de instituciones más fuertes, adaptativas y eficientes mediante una reforma del actual modelo de financiamiento a la oferta.

Transformar el aporte fiscal directo (AFD) en contratos de desempeño plurianuales con las instituciones públicas, sujetos a resultados de graduación oportuna y al cumplimiento de metas convenidas.
Abrir la competencia por fondos de desarrollo institucional (FDI) a todas las instituciones acreditadas dispuestas a concursar dentro de un esquema que fija prioridades y metas en áreas tales como el fortalecimiento de la infraestructura institucional, equipamiento, programas docentes de pre y postgrado, mejoramiento de la gestión y control de calidad.
Definir prioridades nacionales de investigación a través de un organismo público-privado y destinar, en adelante, los recursos adicionales del presupuesto de investigación y desarrollo principalmente a proyectos de innovación tecnológica y de investigación social estratégica.
Mantener el incentivo competitivo a la calidad de la docencia de pregrado (AFI) incluyendo dos ponderaciones adicionales para favorecer a instituciones que: (i) matriculan a alumnos provenientes de establecimientos secundarios subsidiados y (ii) no acceden a los contratos de desempeño.

3. Mejorar la transparencia, calidad y flexibilidad del sistema. Modificar sustancialmente las regulaciones del mercado para superar sus fallas y mejorar su desempeño.

Establecer la obligación de informar al mercado sobre misión, planes y procedimientos institucionales; admisión de estudiantes y procesos de aprendizaje; control interno de calidad; resultados de graduación e inserción laboral graduados; propiedad y sus cambios; información financiera y balance de ingresos y gastos.
Procedimiento público de acreditación periódica de las instituciones centrado en sus mecanismos internos de control de calidad y de evaluación de programas según estándares concordados. Acreditación obligatoria para las instituciones públicas y condición de elegibilidad para acceder a recursos fiscales en el caso de las instituciones privadas.
Flexibilización del régimen de títulos y grados para facilitar su adaptación a estándares internacionales, racionalizar la duración de las carreras y promover la movilidad estudiantil a través de un esquema común de créditos de aprendizaje.

Bibliografía

Bernasconi, A y F. Rojas (2004) Informe Sobre La Educación Superior en Chile: 1980-2003. Santiago de Chile: Editorial Universitaria

Brunner, J.J. et al (2005) Guiar el Mercado. Informe sobre la Educación Superior en Chile. Universidad Adolfo Ibáñez: http://www.uai.cl/fset/index_temp.html?url=/p4_home/site/pags/20050121095042.html

Brunner, J.J, H. Courard y C. Cox (1992) Estado, Mercado y Conocimiento: Políticas y Resultados en la Educación Superior Chilena 1960-1990. Santiago de Chile: Foro de la Educación Superior

Brunner, J.J and G. Briones (1992) "Higher Education in Chile: Effects of the 1980 Reform". En L. Wolff and D. Albrecht (Eds.) Higher Education Reform in Chile, Brazil and Venezuela. Washington, D.C.: The World Bank, World Bank Paper LATHR Nº34

Brunner, J.J. (1986) Informe sobre la Educación Superior en Chile. Santiago de Chile: FLACSO

 Artículo preparado para la Corporación Expansiva sobre la base del estudio “Guiar el Mercado. Informe sobre la Educación Superior en Chile” de J.J. Brunner, G. Elacqua, A. Tillett, J. Bonnefoy, S. González y F. Salazar; Universidad Adolfo Ibáñez, 2005. El estudio completo se encuentra en http://www.uai.cl/fset/index_temp.html?url=/p4_home/site/pags/20050121095042.html

1 Para un análisis exhaustivo ver Bernasconi y Rojas (2004)

11 EN CAMINO HACIA APARECIDA UN APORTE CENTROAMERICANO
13 HACIA UNA ESTRATEGIA ECOLÓGICA EN INSERCIÓN LABORAL LA
15 PEDAGOGÍA EXISTENCIAL Y DESARROLLO INTEGRAL EN CAMINO HACIA

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