7 BUDGETUNDERSKOTT OCH STATSSKULD – HUR FARLIGA ÄR DE?

eso-budgetunderskott

BUDGETUNDERSKOTT OCH STATSSKULD – HUR FARLIGA ÄR DE?

Förord till ESO-bok Ds 1994:38

Den här boken dokumenterar en konferens om budgetunderskott och statsskuld som ESO ordnade i december 1993.

ESO (expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) är en kommitté under finansdepartementet, med uppgift att studera den offentliga sektorn - dess verksamhet, organisation, finansiering och underskott - med ekonomiska glasögon. Bakgrunden till valet av ämne för seminariet är uppenbar. Det svenska underskottet - såväl för staten som för den offentliga sektorn som helhet - växte under 1990-1993 snabbare än för något annat industriland. Från att ha haft västvärldens starkaste statsfinanser fick Sverige västvärldens svagaste. Det betyder i sin tur att statsskulden växer snabbt. Den svenska staten är på väg att skaffa sig en lika stor bruttoskuld som de mest skuldsatta staterna bland de industrialiserade länderna.

Detta har orsakat stor debatt, rubriker och farhågor. Det är inte konstigt att människor blir oroliga över de enorma bruttosiffrorna och över kvällspressens bilder på spädbarn som sägs vara skyldiga hundratusentals kronor redan vid födseln. Men det finns röster som menar att dessa siffror ger en överdriven bild av problemen. Om den offentliga sektorns tillgångar räknas in, blir siffrorna inte så hisnande, säger de.

Stämmer detta? Hur farliga är budgetunderskottet och statsskulden egentligen?

Finansieringsproblem

När ekonomer analyserar underskott på kort sikt - vad ger de för effekter under ett à två år - är finansieringen det som främst brukar granskas. Underskott i de offentliga finanserna måste ju täckas på något sätt. Förenklat uttryckt kan man säga att det finns två metoder att göra detta. Antingen trycker staten pengar - varvid det finns risk för inflation, när en större mängd pengar jagar de tillgängliga varorna och tjänsterna. Eller så lånar man på kreditmarknaden - varvid räntorna drivs upp av den höjda kreditefterfrågan, vilket i sin tur leder till att investeringarna faller. Stora underskott riskerar med andra ord att medföra antingen inflation eller utträngning av investeringar - eller båda delar.

Här tycks dock en hel del svenska ekonomer under de senaste åren varit mindre bekymrade. Visserligen kan stor upplåning skapa problem även på kort sikt om långivarna har svagt förtroende för låntagaren. Men paradoxalt nog kan man hävda att den svenska ekonomins dåliga läge gör att finansieringen av underskottet i sig inte blivit något akut problem - hittills.

### För det första är ju en stor del av underskottet en följd av den just höga arbetslösheten, som dels kostar i form av utgifter dels medför lägre skatteinkomster för staten. Många menar t.o.m att det är tur att de offentliga utgifterna bidragit till att hålla uppe köpkraften och den vägen automatiskt stabiliserat ekonomin. Dessa debattörere menar också att underskott som beror på tillfälliga problem inte behöver bli farliga; förhoppningen är att den delen av underskottet automatiskt ska minska när framtiden ljusnar.

### För det andra pressar den höga arbetslösheten tillbaka inflationen, samtidigt som raset i investeringarna och den kraftiga uppgången i sparandet gör att det inte har funnits någon trängsel på kreditmarknaden. Det har alltså funnits utrymme för staten att expandera sin upplåning. Därför är det svårt att tydligt urskilja några direkta negativa effekter av det stora budgetunderskottet på den svenska ekonomin under den djupa krisen 1992-93.

Poängen är alltså att de stora upplåningsbehoven inte kan betraktas för sig utan måste ställas i relation till ekonomin i övrigt. På kort sikt kan den svenska ekonomin tydligen klara även ganska stora underskott. Den viktiga frågan blir därför snarare den långsiktiga. Är ett underskott av den här kalibern "hållbart"? Vad händer om underskotten ligger kvar under en längre period?

Svaret på den frågan är uppenbarligen beroende på en lång rad faktorer: realräntan, den ekonomiska tillväxten, den offentliga sektorns balansräkning (skulden i förhållande till de offentliga tillgångarna, samt till BNP), och i vilken utsträckning underskottet är konjunkturellt betingat. Det är dessa omständigheter som avgör ekonomins förmåga att på längre sikt bära den stora statsupplåningen.

Här finns oroande tecken. De gäller dels utvecklingen av den offentliga sektorns förmögenhet, dels risken för att en stor del av underskottet kommer att ligga kvar även om ekonomin börjar växa igen.

Förmögenhetsställningen

Den offentliga balansräkningen har både en skuldsida och en tillgångssida. Uppmärksamheten har framför allt koncentrerats på att skulderna de senaste åren exploderat. Att statsskulden växer snabbt när de löpande underskotten är stora är självklart. Men en viktig fråga är vad upplåningen används till; om den motsvaras av att den offentliga sektorn som helhet bygger upp tillgångar, behöver problemet kanske inte vara så stort?

Här har den svenska offentliga sektorn tidigare haft en utomordentligt stark balansräkning. Staten har visserligen ofta haft underskott, men den skulduppbyggnad dessa medfört har mer än väl motsvarats av växande tillgångar. I synnerhet gäller att de finansiella tillgångarna i ATP-systemet varit stora. Under senare år har emellertid den trenden vänt. Den tidigare så solida ställningen urholkas nu snabbt av de stora underskotten:

### Att skulden - oavsett hur den mäts - växer så snabbt, kan skapa oro hos långivarna och när som helst skärpa deras lånevillkor.

### Tillgångarna är i hög grad fast förmögenhet som ej ger avkastning och som svårligen kan avyttras. De ger inte något intäktsflöde som kan matcha de stigande räntekostnaderna.

### Skuldsättningen för hela den offentliga sektorn är fortfarande mindre än för OECD-genomsnittet, men den försämras snabbt - och eftersom sparandet i Sverige i högre grad än i andra länder organiseras via den offentliga sektorn (genom ATP, sjukförsäkring mm) så ska svensk offentlig sektor ha ett bättre sparande! Därför är det inte någon särdeles tröst att Sverige (ännu något år) har relativt goda nettosiffror.

### Underskottet har inte gått till investeringar utan löpande konsumtion. En del tillgångar har snarare fallit i värde under fastighetskrisen. Den offentliga balansräkningen urholkas därför snabbt, även realt.

### Lägg till detta också ett antal dolda problem som de framtida åtaganden som finns i pensionsystemen (både ATP och de s.k avtalsförsäkringarna, dvs pensioner utöver ATP och folkpension). Cirka 200 miljarder kr har lovats ut i pensioner till offentliganställda utan att någon täckning finns för löftena.

Slutsatsen är att den offentliga balansräkningen försvagas snabbt, och att framtidsutsikterna under överskådlig tid ser dystra ut. Fortsatt stora budgetunderskott gör att statsskulden fortsätter att växa snabbt, medan tillgångarna inte alls växer i samma takt.

Underskottet

Det stora budgetunderskott som fanns vid mitten av 1980-talet försvann relativt lätt. Mot slutet av årtiondet visade statsbudgeten t.o.m ett mindre överskott. Om samma snabba förbättring kan väntas ske under de närmaste åren, förefaller underskottsproblemen inte vara så stora. Tyvärr talar mycket för att motsvarande vändning till det bättre inte blir lika snabb nu. Läget är därför den här gången är allvarligare än på 80-talet:

### Siffrorna är nu betydligt värre; vi startar från högre nivåer på såväl underskott som statsskuld. Vi har alltså mer att arbeta in.

### Att statsskulden växer från en högre nivå gör att räntekostnaden blir större nu än på 80-talet. Det håller uppe underskotten. Parenteteiskt kan också påpekas att själva sättet att låna och redovisa räntekostnaderna på obligationslånen sannolikt underskattar den verkliga räntekostnaden.

### Arbetslösheten är betydligt högre, vilket i sig medför såväl högre utgifter som lägre statsinkomster (eftersom de arbetslösa i snitt har lägre inkomster och betalar mindre i skatt). Vi vet av erfarenhet att hög arbetslöshet tenderar att bita sig fast - vilket skulle betyda att också dess försvagande effekter på budgeten riskerar att bli bestående.

### Skattesystemet är annorlunda än på 80-talet. Då var skattesystemet nominellt och progressivt, vilket nedförde att även om det bara var inflationsluft i de stora lönepåslagen, så åkte en del av denna luft in i statsbudgeten via höjda skatter. Nu är skatteskalorna mer proportionella, vilket minskar denna s.k fiscal-drag-effekt. När ekonomin vänder uppåt och lönerna stiger, blir den positiva effekten på statsbudgeten alltså mindre än på 80-talet.

### Sist men inte minst: Alla lätta besparingar är redan gjorda. Det var de inte för tio år sedan...

Slutsatsen är att underskottet inte kan förväntas minska snabbt av sig självt. Det "strukturella" inslaget i underskottet är stort. Innebörden är att en stor del av underskottet kan förväntas stanna kvar, även om den ekonomiska situationen ljusnar och konjunkturen förbättras.

Olika uppfattningar har redovisats rörande storleken på denna strukturella del av underskottet. I ett läge där ekonomin genomgår snabba förändringar och det är svårt att med säkerhet uttala sig om vad som är "normalt" och vad som är "onormalt", blir det svårt att kvantifiera de strukturella budgetunderskotten. Ett antal bedömare - däribland Lindbeck-kommissionen - har dragit slutsatsen att ungefär hälften av den offentliga sektorns underskott kan betraktas som strukturellt. Finansdepartementets bedömning är att det strukturella elementet är mindre än så - medan OECDs ekonomer hävdar att det är större. Ju större det strukturella underskottet är, desto mer problematisk blir situationen; ju större den strukturella delen av underskottet är, desto större blir kraven på det politiska systemet att skära bort utgifter med aktiva politiska beslut.

Bedömningen av budgetunderskotten och statsskulden är därför både analytiskt svår och politiskt känslig. Frågorna om det strukturella elementet i underskottet och om vad som är en rimlig nivå på statsskulden jämfört med andra länder och i förhållande till den offentliga sektorns tillgångar är därför inte så ekonomiskt esoteriska som de kan synas. Svaren på dem får långtgående implikationer för den ekonomiska politiken - och för synen på välfärdssamhället i sig.

Detta var ämnet för det ESO-seminarium som dokumenteras i denna bok. Syftet var att närmare studera just de långsiktiga effekterna av stora underskott och snabb skuldtillväxt; att gå bakom de kortsiktiga, akuta rubrikerna - kort sagt, att ge opinionsbildare och beslutsfattare bättre kunskap om de underliggande, verkliga problemen.

Uppläggning

Boken består i stort sett av de anföranden som hölls vid seminariet, något redigerade. Först kommer två utländska betraktare. Dr Desmond Lachman, European Department, IMF, och Jörgen Elmeskov, analytiker, OECD, granskar de svenska statsfinanserna med utlandets ögon. De har god kunskap om den svenska situationen, eftersom de båda studerat vårt lands ekonomi för sina respektive organisationers räkning.

Deras inlägg behandlar de långsiktiga konsekvenserna av underskott i allmänhet och av de svenska underskotten i synnerhet. Hur ska man kunna skilja mellan cykliskt och strukturellt betingade underskott? Hur farlig är statsskulden, och när kan dess tillväxt bli problematisk? Hur har andra länder kommit till rätta med motsvarande utveckling? Hur stor är risken för att också vi i Sverige drabbas av inflation eller utträngning av investeringar? Och hur bråttom är det att komma till rätta med underskotten? Lachman och Elmeskov framhåller att deras inlägg inte nödvändigtvis representerar den officiella synen från deras respektive organisationer. Likväl är det de säger av stort intresse, eftersom de ger uttryck för en upplyst, internationell ekonomsyn på Sverige, vilken i sin tur har stor betydelse för de internationella kreditgivarnas syn på den svenska ekonomin och den svenska kreditvärdigheten.

Lachman och Elmeskov understryker i sina respektive inlägg att de långsiktiga problemen är stora. Båda är betydligt mer pessimistiska än vad de flesta svenska politiska bedömare är. Elmeskov menar att det strukturella inslaget i underskottet är långt större än vad svenska debattörer normalt hävdar - minst dubbelt så stort som vad finansdepartementet medger. Och Lachman uttrycker häpnad över det lättsinne, ja t.o.m självbelåtenhet ("complacency"), som för en utländsk betraktare tycks känneteckna många svenskars inställning till underskotten; har vi lyckats komma fram till några procentenheters nedskärningar av utgifterna anser vi oss rysligt duktiga.

Lachman varnar dock för att de vidtagna åtgärderna inte kommer att räcka. Båda de utländska kommentatorerma noterar de drakoniska nedskärnings- och besparingsåtgärder som efter hand tvingats fram i länder som inte kommit tillrätta med sina statsfinansiella problem. Snabbt växande skuldproblem riskerar att urholka såväl inhemska som utländska långivares förtroende för landet, med stigande räntor och på sikt inflation som följd.

De drar därför slutsatsen att en budgetsanering måste ske så snart som möjligt. De hävdar också - vilket går stick i stäv med en vanlig uppfattning i Sverige - att en åtstramning av budgetpolitiken ibland kan stimulera ekonomin, eftersom den stärker förtroendet, sänker räntan och ökar investeringsviljan. I synnerhhet gäller detta vid rörlig växelkurs, eftersom det då främst är penningpolitiken som påverkar efterfrågan; de kontraktiva effekterna av en finanspolitisk åtstramning behöver inte bli stora, om de åtföljs av en penningpolitisk expansion.

Flera deltagare vid seminariet anmärkte efter Lachmans och Elmeskovs inlägg att det är ovanligt med så mycket klarspråk i den den värld av diplomatiska uttalanden där internationella förhandlingar och uttalanden normalt försiggår.

Torsten Persson, professor vid Stockholms universitet, kommenterar de utländska gästernas analys. I princip delar han deras uppfattning om situationens allvar. När det gäller metodfrågan - synen på de strukturella underskotten - framhåller han hur svårt det är att utgå från historiska data i en period då samhällsekonomin genomgår stora strukturförändringar. Analysen bör därför ske främst genom att man blickar framåt och söker urskilja hur underskott och statsskuld utvecklas under olika antaganden. Gör man detta finner man - av skäl som antytts ovan - att situationen är på väg att bli utomordentligt allvarlig..

Finansrådet Ingemar Hansson, finansdepartementet, redovisar i sitt inlägg vilka faktorer som låg bakom den snabba tillväxten av underskottet mellan 1990 och 1993. Hans uppfattning är att närmare tre fjärdedelar av budgetförsvagningen beror på det försämrade konjunkturläget och på finanskrisen. Den näst viktigaste förklaringen är skatteförändringar, dels skatteformen (som var underfinansierad med ca 15 miljarder kr, enligt finansdepartementet), dels andra ändringar av moms och arbetsgivaravgifter.

Detta innebär att det strukturella underskottet blir mindre än i OECDs kalkyler. Hansson delar dock de tidigare talarnas skepsis mot att grunda sådana kalkyler på historiska data. Han delar därför deras slutsats att betydande besparingar måste till. Även om det stora besparingsprogrammet i kompletteringspropositionen 1993 (på drygt 80 miljarder kr) skulle antas av riksdagen, och även om den ekonomiska tillväxten skulle bli så god som i finansdepartementets konsekvenskalkyl, planar inte den offentliga nettoskulden förrän den nått 45 procent av BNP. Med tanke på bl.a de stora pensionsåtagandena är detta en för hög nivå.

Krister Andersson, chefsekonom vid riksbanken, delar Hansson syn på de kommande pensionsåtagandena. Men han drar av detta slutsatsen att de strukturella underskotten för den offentliga sektorn är större än vad som vanligen antas. Med rimliga antaganden om realränta och tillväxttakt framöver, framstår regeringens sparprogram som ett "minimiprogram". Detta inskärps av det faktum att investeringarna inte visar tecken till något starkare uppsving, trots att konjunkturen vänder. Andersson menar att detta kan ha att göra med de stora underskotten och den misstro mot de svenska framtidsutsikterna de kan ge investerarna .

Alf Carling och Tomas Nordström från konjunkturinstitutet delar uppfattningen att underskottet bör analyseras genom att man konstruerar tänkbara framtida utvecklingsvägar snarare än genom att använda historiska data och samband. De redovisar några simuleringar över tänkbara underskotts- och skuldscenarier med hjälp av instutets datamodeller. Ett viktigt resultat är att även om finansdepartementets långsiktiga besparingsprogram kan förverkligas samtidigt som den ekonomiska tillväxten blir god, kommer statsskulden att plana ut först på en mycket hög nivå - och inte förrän efter flera års god ekonomisk utveckling. Nettoskulden stabiliseras först på nivån 50 procent av BNP - och känslighetsanalyser visar att lägre tillväxt eller högre realränta gör att stabiliseringen sker först på ännu högre skuldkvot. Inte ens med positiva antaganden om 3 procents årlig ekonomisk tillväxt kommer BNP-gapet att slutas under 1990-talet.

Torsten Persson kommenterar Carlings och Nordströms analys, och påpekar att den innebär att "utplaningen" av skuldkvoten sker först efter fem års god ekonomisk tillväxt - dvs när vi sannolikt är på väg in i nästa lågkonjunktur. Men då riskerar skuldbördan att ta ett nytt språng uppåt igen, i samband med att tillväxten dämpas och arbetslösheten ökar igen. Persson hävdar att en snabbt växande statsskuld medför flera problem: Växande räntor tränger ut andra utgifter och risken finns att en inflationsspiral efter hand sätts igång. Med hjälp av ett par räkneexempel söker han kvantifiera problemen. Hans slutsats är att det är nödvändigt att skynda på budgetsaneringen - och att det inte bara räcker för politikerna att deklarara sina avsikter i allmänna termer, utan att det krävs konkreta beslut för att planerna skall bli trovärdiga.

Avslutning

Syftet med detta förord är inte att dra slutsatser om politiska åtgärder eller att försöka kvantifiera vilka ingrepp som kan bli nödvändiga.

Uppsatserna i denna skrift ger ändå ett entydigt budskap: de långsiktiga problemen med budgetunderskott och statsskuld är avsevärt mer allvarliga än vad de flesta politiker och debattörer i Sverige hittills har insett. Även vid god ekonomisk tillväxt kommer skulden - oavsett hur den definieras - att fortsätta växa i snabb takt. Den kommer knappast att plana ut förrän på hög nivå - och risken är betydande att detta sker först vid ingången till nästa lågkonjunktur, varvid en ny försämring lär ta vid. Det betyder de facto att någon utplaning inte är i sikte över huvud taget.

Problemen med budgetunderskott och statsskuld kommer därför tyvärr att vara med oss länge än.

Stockholm i mars 1994

Klas Eklund

Ordförande för ESO

Tags: budgetunderskott och, med budgetunderskott, statsskuld, budgetunderskott, farliga