BARNASAMNINGUR SAMEINUÐU ÞJÓÐANNA OG EFTIRLIT MEÐ ÞVÍ AÐ ÁKVÆÐUM

Barnasamningur Sameinuðu þjóðanna

og eftirlit með því að ákvæðum hans sé fylgt

Fundarstjóri, ágætu fundargestir.

Í þessum fyrirlestri ætla ég í stuttu máli að gera grein fyrir Samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá 1989. Þar sem ég hef ekki langan tíma til umráða verður ómögulegt að gera grein fyrir öllum efnisákvæðum samningsins. Þess í stað mun ég reyna að lýsa þeim almennu meginreglum sem settar eru fram í fyrstu fimm greinum hans og eru undirstaða efnisákvæðanna sem á eftir koma. Síðan mun ég gera grein fyrir því hvernig alþjóðlegt eftirlit fer fram með því að aðildarríki að samningnum standi við skuldbindingar sínar samkvæmt honum og meta hvort það er líklegt til árangurs til að bæta réttindi barna í reynd.

Samningur Sameinuðu þjóðanna frá 1989 um réttindi barnsins er meðal nýjustu alþjóðlegu mannréttindasamninga sem gerðir hafa verið á vettvangi Sameinuðu þjóðanna. Engu að síður er hann sá af mannréttindindasamningum Sameinuðu þjóðanna sem langflest ríki hafa fullgilt, en miðað við 1. september 1994 voru þau 166 talsins. Hann var undirritaður af Íslands hálfu í byrjun árs 1990 og fullgiltur haustið 1992. Samningurinn öðlaðist gildi að því er Ísland varðar þann 27. nóvember 1992.

Samningurinn um réttindi barnsins er um margt sérstæður í samanburði við aðra mannréttindasamninga sem hafa verið gerðir á vegum Sameinuðu þjóðanna. Má þar fyrst nefna að samningurinn er merkilegur vegna þeirrar staðreyndar að gerð hans felur í sér alþjóðlega viðurkenningu á því að réttindi barna séu ekki nægileg vernduð þeim alþjóðlegu mannréttindasamningum sem þegar hafa verið gerðir. Með því að gera samning um réttindi barna hefur náðst samstaða um að þau séu sérstaklega viðkvæmur hópur sem þarfnist sérstakrar verndar, sem er ekki nægilega veitt með almennum mannréttindaákvæðum í öðrum alþjóðlegum samningum. Hugmyndin að börn njóti sérstakrar verndar á mannréttindum sínum er þó ekki ný af nálinni á vettvangi alþjóðlegrar mannréttindasamvinnu. Má í því sambandi benda sérstaklega á 24. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna frá 1966 um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi sem er sérstakleg helguð réttindum barna og sú skylda lögð á ríki að grípa til sérstakra verndarráðstafana í þágu barna. Greinin felur fyrst og fremst í sér almenna jafnræðisreglu, frekar en að hún veiti sérstök efnisréttindi. Þó má taka fram að í 2. og 3. mgr. hennar er kveðið á um þann afdráttarlausa rétt barns að vera skráð þegar eftir fæðingu og að það skuli bera nafn, svo og að öll börn eigi rétt á að öðlast þjóðerni. Einnig má benda á ákvæði í 4. mgr. 23. gr. sama samnings sem kveður á um að við hjúskaparslit hjóna sé skylt að gera ráðstafanir varðandi nauðsynlega vernd barna. Til samanburðar má geta þess að Mannréttindasáttmáli Evrópu er fátækari af ákvæðum sem varða börn sérstaklega, en þar er ekkert ákvæði sambærilegt við þau sem lýst er að framan.

Í annan stað felst sérstaða samningsins um réttindi barnsins í því að hann felur bæði í sér vernd borgaralegra og stjórnmálalegra réttinda annars vegar og hins vegar efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda. Eru því sameinuð í einum samningi þessi tvenns konar réttindi sem löngum hafa verið aðgreind í fræðilegri umræðu og við gerð alþjóðlegra mannréttindasamninga. Aðgreiningin hefur fyrst og fremst verið byggð á þeim eðlismun réttindanna að borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, svo sem til dæmis rétturinn til lífs og frelsis, friðhelgi einkalífs, tjáningarfrelsi, félagafrelsi og trúfrelsi feli fyrst og fremst í sér neikvæða skyldu þ.e. ganga ekki á tiltekin grundvallarfrelsi borgaranna. Efnahagsleg og félagsleg réttindi leggi hins vegar jákvæðar skyldur á ríki að grípa til athafna svo sem að tryggja borgurunum viðunandi húsnæði og fæði, atvinnu, heilsugæslu o.fl. sem kann að gera ákveðnar kröfur til efnahagsástands. Á þessari aðgreiningu byggja tveir undirstöðusamningar Sameinuðu þjóðanna um mannréttindi frá árinu 1966, þ.e. annars vegar samningurinn um borgarleg og stjórnmálaleg réttindi og hins vegar samningurinn um Efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Þrátt fyrir þennan skilsmun sem byggir eingöngu á því hvernig þessum tvenns konar réttindum verður framfylgt gagnvart aðildarríkjum ríkir alþjóðleg samstaða um að mikilvægi þeirra sé jafn þungvægt, og að þau séu órjúfanlega tengd. Í reynd getur flokkun réttindanna verið ýmsum annörkum háð þar sem mörk þeirra eru síður en svo alltaf glögg. Efni barnasamningins er heldur ekki þannig upp sett að reynt sé að byggja á slíkri flokkun í aðgreindum köflum, heldur eru þau samtvinnuð. Hvað varðar börn sérstaklega, þá má halda því fram að vernd efnahagslegra og félagslegra réttinda, þ.e. að þeim verði tryggð viðunandi lífskjör vegi enn þyngra en mörg hinna hefðbundnu borgaralegu og stjórnmálalegu réttinda.

Nú mun ég víkja að efnisákvæðum samningsins. Hann skiptist í þrjá hluta; í fyrsta hluta, eða 1.-41. gr. eru talin upp þau efnisréttindi sem samningnum er ætlað að tryggja. Í II. hluta, 42.-45. gr. er lýst skuldbindingu aðildarríkja um að kynna meginreglur og ákvæði samningins í þjóðfélaginu og lýst er eftirlitshlutverki nefndarinnar um réttindi barnsins sem er stofnuð með samningnum. Í III. hluta 46.-53. gr. eru síðan almenn ákvæði um hvernig ber að standa að fullgildingu samningsins, breytingartillögum á efni hans og uppsögn. Í umfjöllun um efnisákvæði samningsins mun ég sem áður sagði leggja mesta áherslu á fyrstu fimm ákvæðin, sem eru almenns eðlis en hafa að geyma mikilvægustu meginreglur samningsins.

Í fyrstu grein samningsins er hugtakið barn skilgreint . Er þetta mjög mikilvægt ákvæði því fram til þessa hefur slíka skilgreiningu skort í ákvæði alþjóðasamninga þar sem rætt er um börn og getur því skapast ákveðið ósamræmi milli ríkja um til hvaða aldurshóps vernd sérstakra ákvæða sem tryggja rétt barna, hefur náð. Með því að miða efri mörkin í þessu tilliti við 18 ár er í raun komist næst því aldursmarki sem þorri ríkja miðar við að barn nái lögræðisaldri en þó er ákveðið svigrúm veitt með því að vísa til undantekninga ef lögræðisaldri er náð fyrr. Hins vegar gildir samningurinn ekki ef eldri eintaklingar en 18 ára eiga í hlut, jafnvel þótt lögræðisaldur einstakra ríkja sé hærri en það aldursmark. Öllu viðkvæmara var að ná ásættanlegu orðalagi um við hvað ætti að miða lægri mörk hugtaksins "barn" en þar spila fyrst og fremst inn í mismunandi viðhorf ríkja heimsins til fóstureyðinga. Var því fyrirséð að ef lægri mörk hugtaksins barn væru miðuð við fæðingu þess, myndi nokkur fjöldi ríkja ekki treysta sé til að verða aðilar að samningnum. Með því skírskota aðeins til "einstaklings" á ensku "human beings" var ríkjum þannig í sjálfsvald sett að setja innri reglur í löggjöf sinni um skilgreiningu á því hvenær einstaklingur telst vera orðinn til.

Í 2. gr. samningsins eru settar fram tvenns konar reglur, annars vegar varðandi það hvað aðildarríki ber að gera til þess að uppfylla skyldur sínar samkvæmt samningnum. Hins vegar kemur þar fram almenn jafnræðisregla sem felur í sér að ríki beri þessar skyldur jafnt gagnvart öllum börnum innan lögsögu sinnar án mismununar á grundvelli atriða sem nánar eru talin í ákvæðinu. Ef ég vík fyrst að efni 1. mgr. 2. gr. um í hverju skyldur ríkisins felast samkvæmt samningnum þá segir þar að þau skuli bæði "virða og tryggja" öllum börnum réttindi samningsins. Þetta orðalag er sambærilegt við það sem kemur fram í 1. mgr. 2. mgr. samningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Það er túlkað þannig að ekki sé nægilegt að ríki haldi að sér höndum með því að ganga ekki á réttindi og frelsi einstaklinga heldur verði þau einnig að grípa til ákveðinna athafna til þess að einstaklingar geti notið réttindanna í raun. Þessi athafnaskylda ríkisins felst fyrst og fremst í því að setja löggjöf til verndar þessum réttindum til dæmis með því að veita þeim refsivernd, þannig að einstaklingar geti ekki afskiptalaust brotið á rétti hvers annars og að trygga lagalega stöðu þeirra að öðru leyti. Í 1. mgr. 2. gr. er næst tekið fram að þessi skylda eigi við gagnvart öllum börnum án mismununar af nokkru tagi og eru síðan talin upp nokkur atriði sem bannað er að taka tillit til í þessum efnum, þ.e. á grundvelli kynþáttar, litarháttar, kynferðis, tungu, trúarbragða, stjórnmálaskoðana, eða annarra skoðana, þjóðernisuppruna, þjóðhátta eða félagslegrar stöðu, eigna fötlunar, ætternis eða annrra aðstæðna þess eða foreldris eða lögráðamanns. Eru þetta að mestu leyti sambærileg atriði og talin eru í jafnræðisreglum annarra mannréttindasamninga. Þau eru þó ekki tæmandi talin þar enda er vísað til annarra aðstæðna, og þannig útiloka þau ekki að barn sé verndað fyrir mismunun af öðrum ástæðum. Hins vegar er athyglisvert að benda á að ekki náðist samstaða um þá tillögu að setja inn í samninginn skýrlega orðað bann við mismunun skilgetinna og óskilgetinna barna, þrátt fyrir að þessu leyti sé einmitt helst hægt að finna dæmi um að börnum sé mismunað í löggjöf. Þótt beint ákvæði um bann við slíkri mismunun skorti er engu að síður litið svo á, með hliðsjón af þeirri tihneigingu við túlkun mannréttindaákvæða að rýmka rétt óskilgetinna barna til jafns við skilgetin, að bann við slíkri mismunun felist í reynd í ákvæðinu.

Í 2. mgr. 2. gr. er sérstök regla um að börnum verði ekki mismunað vegna stöðu eða athafna aðstandenda sinna eða ættingja. Ákvæðið beinist einkum gegn þeirri aðstöðu að börn séu látin líða fyrir athafnir foreldra sinna eða ættinga, sem þau eiga engan þátt í né bera ábyrgð á, en eru samt látin gjalda vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu sinnar.

Í 3. gr. barnasamningsins er sett fram sú grundvallarregla sem er ein allra mikilvægasta undirstaða hans, að í öllum málum sem varða börn skuli hagsmunir barnsins sjálfs og það sem því er fyrir bestu, alltaf haft að leiðarljósi. Þessi meginregla er rauður þráður í efnisréttindum samningsins og er áréttuð í mörgum ákvæðum hans. Í því sambandi má benda sérstaklega á 9. gr. samningsins um tilvik þar sem nauðsynlegt er að að skilja börn frá foreldrum sínum, 18. gr. um ábyrgð foreldra á uppeldi barns, 20. og 21. gr. um ættleiðingar og tilvik þar sem börn eru sett í fóstur og 37. og. 40. gr. sem fjalla að mestu um meðferð refsimála þar sem börn eru borin sökum um refsiverð brot. Í 2. mgr. 3. gr. kemur einnig fram sú mikilvæga regla að með hliðsjón af réttindum og skyldum foreldra eða annarra sem bera ábyrgð að lögum á börnum, skuldbindi aðildarríki sitt til að tryggja börnum þá vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst og í því skyni gera allar nauðsynlegar ráðstafanir á sviði löggjafar og stjórnsýslu. Gildi þessarar reglu felst einkum í því að setja fram það grundvallar stefnumið að velferð barns þarfnist sérstakar verndar og umönnunar, án þess að reynt sé að skilgreina með ítarlegum hætti í hverju ráðstafanir í þessu skyni eiga að felast.. Hins vegar má draga þá ályktun af orðalaginu að ekki sé nægilegt að ríki geri ráðstafanir til þess að vernda börn fyrir skaða, heldur verða þau tryggja almenna velferð þeirra og vellíðan með öllum tiltækum ráðum. Loks má benda á að þess almenna stefnuyfirlýsing getur haft umtalsvert gildi ef sú staða kemur upp að velferð barns sé ógnað, án þess að hægt vísa til brots á einhverju sérstöku efnisákvæði samningsins. Í umfjöllun um 3. gr. má loks benda á að 3. mgr. hefur það markmið að tryggja að starfsfólk og sem starfar á stofnunum fyrir börn njóti sérstakrar hæfni og eftirlit skuli haft með því að slíkar stofnanir uppfylli kröfur um öryggi og heilsuvernd.

Næsta almenna ákvæði samningsins sem setur fram mikilvæga grundvallarreglu er 4. gr. hans. Þar kemur fram almenn regla um hvernig aðildarríkjum ber að koma ákvæðum samningsins í framkvæmd. Athyglisvert er að í ákvæðinu eru efnahagsleg, menningarleg og félagsleg réttindi greind frá öðrum réttindum sem tryggð eru í samningnum. Þannig er ekki ekki er jafn afdráttarlaus skylda lögð á aðildarríki að koma þessum réttindum strax í framkvæmd heldur er vísað til þess að þau skuli gera ráðstafanir til verndar þessum réttindum að því marki sem þau framast hafa bolmagn til og með alþjóðlegri samvinnu þar sem þörf krefur. Nauðsynlegt þótti að setja slíkan fyrirvara, því eins og ég lýsti hér áður, þá er trygging þessara réttinda sem óneitanlega getur haft í för með sér kostnað fyrir ríki nokkuð vandasamari heldur en sú trygging sem felst eingöngu í athafnaleysi ríkis, að takmarka ekki frelsi einstaklinganna. Af þessu má sjá að þótt þessir tveir flokkar réttinda séu sameinaðir í barnasamningnum og séu þannig jafnréttháir og mikilvægir að efni, hefur ekki verið talið fært að leggja jafn afgerandi skyldu á ríki að framfylgja hvorum flokki réttinda jafnt, heldur veita þeim svigrúm eftir því sem þau hafa fjárhagslegt bolmagn til, en þó verður það að vera fremst í forgangsröð. Hvað varðar önnur réttindi í samningnum þá er skylda aðildarríkja til að koma þeim í framkvæmd á sviði löggjafar og stjórnsýslu afdráttarlaus og ekki fallist á neinar tilhliðranir í þeim efnum.

Síðasta almenna upphafsákvæðið í barnasamningnum áður en kemur að sérstökum efnisréttindum hans, er 5. gr. Þar kemur fram sú meginregla að aðildarríki skuli virða ábyrgð, réttindi og skyldur foreldra eða eftir því sem við á annarra sem annast barn og taldir eru nánar í ákvæðinu til þess að veita því tilhlýðilega leiðsögn og handleiðslu í samræmi við þroska þess er það beitir réttindum þeim sem vernduð eru í samningnum. Orðalag ákvæðisins er athyglisvert í ljósi þess að ekki er afdráttarlaust slegið föstu að foreldrar og aðrir umsjónarmenn hafi ákveðin réttindi og skyldur og í hverju þær felast, heldur er gengið út frá því að þær séu til staðar. Helsta ástæðan fyrir þessu er, eins og kemur fram í athugasemdum með ákvæðinu, er að samningurinn lætur sig eingöngu varða réttindi barna, en var ekki ætlað vernda sérstaklega réttindi foreldra. Við gerð samningsins var þannig sérstaklega vikið hjá því að taka á hver væru almenn réttindi foreldra og fjölskyldu, enda þá komið út á svið sem er mun víðtækara en almennt gildissvið samningsins. Þó má benda á að aðrir alþjóðlegir mannréttindasamningar taka á þessu að nokkru leyti til dæmis með ákvæðum um friðhelgi fjölskyldu og heimils og frelsi foreldra til að tryggja trúarlegt og siðferðislegt uppeldi barna sinna í samræmi við eigin sannfæringu. Hvað varðar hins vegar skyldur foreldra í tengslum við uppeldi barna sinna, þá má nefna að í alþjóðlegum mannréttindasamningum er ríkjandi sú tilhneiging að leggja ekki sérstaklega áherslu á skyldur borgara innan aðildarríkja, þótt þess finnist dæmi enda eru uppi margvísleg álitaefni um að hvaða marki alþjóðleg mannréttindaákvæði geta verið skuldbindandi fyrir einstaklinga. Í þessum efnum er aðildarríkjum að samningnum því veitt sjálfdæmi um að setja í löggjöf sinni reglur um hvað felst í uppeldisskyldum foreldra.

Að loknum fyrstu fimm greinum barnasamningsins með meginreglum sem ég hef nú lýst, taka við í 6-40. gr. sérstök efnisréttindi barna. Ég mun nú telja þau upp í stórum dráttum, en tímans vegna gefst því miður ekki færi á frekar umfjöllun um inntak þeirra.

- Í 6. gr. samningins er verndaður réttur barna til lífs og aðildarríki skuli eftir fremsta megni tryggja að börn megi lifa og þroskast.

- Í 7. gr. samningsins er fjallað um rétt barna til skráningu þegar eftir fæðingu, rétt til nafns og og rétt til að njóta umönnunar foreldra

- Réttur barns til að hald auðkennum sínum er verndaður af 8. gr.

- Sú skylda er lögð á aðildarríki í 9. gr. að tryggja að barn sé ekki skilið frá foreldrum sínum gegn vilja þeirra, nema við sérstakar aðstæður að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.

- Réttur barns sem hefur verið aðskilið frá fjölskyldu sinni til endurfunda við fjölskylduna er verndaður af 10. gr. samningsins og á þetta sérstaklega við barn sem á foreldra í öðru ríki en það er sjálft statt í.

- Aðildarríki eru skuldbundin samkvæmt 11. gr. að gera ráðstafanir gegn því að börn verði ólöglega flutt úr landi. Ákvæðið beinist einkanlega að þeirri aðstöðu að foreldri sem ekki hefur löglega forsjá barns síns, geti farið með það úr landi og haldið því erlendis. Tveir milliríkjasamningar hafa verið gerið um þetta efni, Haagsamningur og Evrópuráðssamningur báðir frá 1980. Þess má geta að unnið að fullgildingu þeirra hér á landi.

- Í næstu greinum samningsins, þ.e. 12-16. gr. hans eru börnum tryggð hefðbundin borgaraleg réttindi, þ.e. skoðana, tjáningar- og trúfrelsi svo og félagafrelsi og friðhelgi einkalífs.

- Í 17. gr er fjallað um mikilvægi fjölmiðla og að barn eigi aðgang að upplýsingum og efni af ýmsum uppruna frá eigin landi og erlendis frá.

- Sú skylda er lögð á á aðildarríki í 18. gr. að tryggja að foreldrar beri sameiginlega ábyrgð á uppeldi barns en að þeir fái jafnframt viðeigandi aðstoð við að rækja uppeldisskyldurnar.

- 19. gr. kveður á um ráðstafanir sem ríki skulu gera á sviði löggjafar, stjórnsýslu, félags- og menntunarmála til að vernda barn gegn hverskonar líkamlegu og andlegu ofbeldi sem nánari dæmi eru síðan tekin af í ákvæðinu

- Réttindi barns sem ekki nýtur fjölskyldu sinnar eru vernduð í 20. gr. og er hér einkum skírskotað til barna sem hafa verið tekin frá fjölskyldu sinni og sett í fóstur.

- Sérstakt ákvæði um ættleiðingar barna er í 21. gr. samningsins og sérstaklega vikið að reglum sem ríki verða setja í tengslum við ættleiðingu milli landa.

- Flóttamannabörn njóta sérstakrar verndar samkvæmt 22. gr. samningsins.

- Réttinda fatlaðra barna eru sérstaklega vernduð samkvæmt 23. samningsins

- Skyldur ríkja til að tryggja að börnum verði veitt heilbrigðisþjónusta og læknisaðstoð, eru settar fram í 24. gr.

- Í 25. gr. er regla til að tryggja aðstæður barns sem stjórnvöld hafi falið öðrum til umönnunar

- Um skyldu til að veita barni félagslega aðstoð, þar með talið almannatryggingar er fjallað í 26. gr. samningsins

- Í 27. gr. viðurkenna aðildarríki rétt barns til lífsafkomu sem nægir því til að ná líkamlegum, sálrænum, siðferðisegum og félagslegum þroska.

- Réttur barna til menntunar, þar með talið ókeypis grunnnám er tryggt í 28. gr. og um markmið sem menntun á að hafa er fjallað í 29. gr.

- Í 30. gr. samningsins er vikið að réttindum barna sem tilheyra sérstökum minnihlutahópum.

- Réttur barns til hvíldar og tómstunda er viðurkenndur í 31. gr. og í 32. gr. er fjallað um verndarráðstafanir gegn arðráni og óhóflegri vinnu barna.

- 33. gr. fjallar um ráðstafanir til verndar börnum gegn ólöglegri notkun ávana- og fíkniefna

- 34. gr. er sérstakt ákvæði til að vernda börn gegn kynferðislegri misnotkun.

- Bann við verslun með börn er sett í 35. gr. og í 36. gr. er að finna almenn bann við hvers kyns notkun barna sem getur stefnt velferð þeirra í hættu.

- Bann við pyndingum, eða annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð barna er í 37. gr.

- Sérstök vernd barna í tengslum við herskyldu og stríðsátök er í 38. og 39. gr. samningsins, annarvegar fortakslaust bann um að börn yngri en 15 ára taki ekki beinan þátt í vopnuðum átökum og að ráðstafanir séu gerðar til þess að aðstoða börn sem hafa orðið fórnarlömb stríðsátaka hljóti líkamlegan og sálrænan bata.

- Loks eru í 40 gr. samningsins sérstakar reglur sem ber að fylgja í meðferð sakamála fyrir dómstólum þegar barn er grunað, ásakað eða fundið sekt um brot á refsilögum.

Eins og sjá má af þessari upptalningu spanna ákvæði barnasamningins geysilega vítt svið. Í raun má segja að í honum sameinist mannréttaákvæði um vernd réttinda sem annars er hægt er að finna í dreifðum ákvæðum fjölda annarra mannréttindasamninga sem gerðir hafa verið um ýmis sérsvið á vettvangi Sameinuðu þjóðanna.

Aðeins eru tæplega fimm ár síðan barnasamningurinn gekk í gildi svo erfitt er enn sem komið er erfitt að meta hver raunveruleg áhrif hans hafa verið til að bæta stöðu barna. Við mat á því hver áhrif barnasamningsins geta orðið í framtíðinni skiptir höfuðmáli að kanna hvaða leiðir samningurinn veitir til þess að hægt sé að knýja á um að ríki uppfylli skyldur sínar samkvæmt honum og hve virkt slíkt eftirlitskerfi er. Óumdeilt er að eitt árangursríkasta eftirlitskerfi sem hægt er að benda á í alþjóðlegri mannréttindasamvinnu er starfsemi mannréttindnefndarinnar og dómstólsins í Strasbourg sem starfa samkvæmt Mannréttindasáttmála Evrópu. Á vettvangi Sameinuðu þjóðanna hefur hins vegar ekki náðst samstaða um að stofnsetja með sambærilegum hætti alþjóðlegan mannréttindadómstól þar sem einstaklingar sem réttur er brotinn á geta komið fram kæru gegn ríkinu sem fremur brotið.

Kæruheimild til einstaklinga hefur er viðurkennt úrræði í aðeins þremur mannréttindasamningum á vegum Sameinuðu þjóðanna en þó aðeins í valkvæðu formi, þannig að ríki verða að samþykkja hana sérstaklega til þess að hún taki gildi gagnvart þeim. Þetta eru samningurinn um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966, samningurinn um afnám kynþáttamisréttis frá 1965 og samningurinn um bann við pyntingum frá 1984. Samkvæmt þessum samningum eru starfandi sérstakar nefndir sem taka við kærum, rannsaka mál og gefa síðan álit um hvort ríki hefur brotið gegn ákvæðum viðkomandi samningi í tilteknu tilviki. Í reynd hafa tiltölulega fá ríki samþykkt slíka kæruleið.

Í stað þess að einstaklingar geti almennt komið fram kærum til sérstakrar málsmeðferðar hjá Sameinuðu þjóðunum þá felst eftirlitskerfi þeirra fyrst og fremst í því kanna skýrslur um ástand mannréttinda frá aðildarríkjum. Í þessum skýrslum lýsa aðildarríki hvernig ástand mála er heima fyrir með hliðsjón af ákvæðum viðkomandi samnings og ráðstafanir þau hafa gert til þess að uppfylla skyldur sínar samkvæmt samningnum. Alþjóðlegt eftirlitskerfi með að ríki uppfylli skyldur sínar í barnasamningnum er samkvæmt þessu fyrst og fremst byggt á slíku skýrslugerðarkerfi. Samkvæmt 43. gr. samningsins um vernd bansins er sett á stofn sérstök nefnd um réttindi barnsins, sem hefur það hlutverk að kanna hvernig aðildarríkjum miðar við að koma í framkvæmd skuldbindingum sínum samkvæmt samningnum. Um val og skipan nefndarmanna er nánar fjallað í 43. gr.

Í 44. gr. samningins kemur síðan fram að aðildarríki skuldbinda sig til að skila skýrslum til nefndarinnar um það sem þau hafa gert til að koma í framkvæmd réttindum sem eru viðurkennd í samningnum. Slíkri upprunaskýrslu sem þarf að vera mjög ítarleg verður að skila innan tveggja ára frá því samningurinn öðlaðist gildi gagnavart aðildarríki sem á í hlut og síðan skal skila viðbótarskýrslum á fimm ára fresti. Þess má geta að í nóvember á síðasta ári skilaði íslenska ríkið upprunaskýrslu sinni um framkvæmd barnasamningsins hér á landi og má vænta þess að hún verði bráðlega tekin fyrir hjá nefndinni, en skýrslan verður gefin út af dómsmálaráðneytinu á þessu ári. Í skýrslum sínum er ríkjum skylt að benda á þá þætti og þau vandkvæði sem hafa áhrif á að samningsákvæðunum verði fullnægt. Nefndin fer yfir efni skýrslanna og getur viðað að sér frekari upplýsingum til dæmis frá óháðum mannréttindasamtökum ef henni þykir þurfa. Þegar nefndin hefur farið yfir skýrslu er fulltrúi viðkomandi aðildarríkis kallaður á fund nefndarinnar, til viðræðna um efni hennar og frekari upplýsinga og útskýringa um það sem þar kemur fram. Eftir slíkan fund, semur nefndin athugasemdir þar sem fram kemur álit hennar á því hvernig til hefur tekist með framkvæmd samningsins og ábendingar sem beint er til aðildarríkisins um hvað má betur fara. Frekari bein úrræði til að fylgja eftir athugasemdunum eru hins vegar ekki til staðar samkvæmt samningnum.

Kostir skýrslugerðarkerfisins felast ótvítrætt í því að aðildarríki veita nefndinni vald til að setja undir smásjá mannréttindástandi varðandi málefni barna heima fyrir og hjá nefndinni er haldið saman á einum stað nákvæmum upplýsingum um feril ríkja í þessum efnum. Einnig mun væntanlega mótast hjá nefndinni mikilvæg túlkun á efni ákvæða samningsins sem aðildarríki geta haft að leiðarljósi. Á hinn bóginn má segja að helstu gallar skýrslugerðarkerfisins felist í því að nefndin verður fyrst og fremst að byggja athugun sína á upplýsingum sem koma frá viðkomandi ríki sjálfu, en þó er mjög mikilvægt í þessum efnum að hún getur sjálf leitað upplýsinga um atriði þar sem grunur leikur á að ríki vanefni skyldur sínar. Einnig er ákveðinn galli á þessu eftirlitskerfi að athugasemdir nefndarinnar verða ekki annað en álit sem ekki er unnt að fylgja frekar eftir nema með endurteknum tilmælum um að ríki verði að bæta sig, og þannig er reynt að skapa alþjóðlegan þrýsting um að umbætur verði gerðar. Einstaklingar sem ákvæði samningsins eru brotin á eiga hins vegar engan möguleika á að fá mál sín rannsökuð og að ríki verði gert skylt að bæta þeim fyrir brot sitt. Að þessu leyti verður eftirlitskerfið aldrei verulega sterkt og árangursríkt. Því er um að kenna að enn virðist langt í land að ríki heimsins komi sér saman um að veita alþjóðlegri stofnun slíkt vald til að fylgja eftir ákvæðum samningsins og að þau verði dregin þar til ábyrgðar fyrir brot sín, til þess að tryggja í reynd að réttindi barna njóti þeirrar verndar sem þar er lýst.

Að lokum má geta þess að í 42. gr. barnasamningsins er athyglisvert ákvæði þar sem kemur fram sú skylda aðildarríkis að kynna meginreglur og ákvæði samningsins víða með viðeigandi og virkum hætti, jafnt börnum og fullorðnum. Hvað varðar framkvæmdina á Íslandi í þessum efnum má nefna að dómsmálaráðherra skipaði starfshóp á síðasta ári með fulltrúum frá ráðuneytum dómsmála, félagsmála, heilbrigðis- og tryggingamála og menntamála til þess að kanna og gera tillögur um hvernig rétt sé að standa að frekari kynningu á samningnum. Fyrir tilstilli þessa starfshóps var barnasamningurinn meðal annars gefinn út í þrenns konar útgáfu, fyrir aldurshópana, 6-9 ára, 9-12 ára og 12-15 ára í u.þ.b. 50 þúsund eintökum og dreift til allra barna í grunnskólum. Samráð var haft við Námsgagnastofnun um kennslu á efni samningsins, og leiðbeiningar samdar fyrir kennara í því markmiði. Þess má einnig geta að á vegum Fræðsluskrifstofu Reykjavíkurumdæmis stendur yfir rannsóknarverkefni sem hver heitið "Alþjóðleg könnun á réttindum barna á heimili og í skóla." Eitt helsta markmið hennar er að kanna hvort samræmi er milli þess hvernig börn skynja réttindi sín og réttindanna eins og þau birtast í lögum og sáttmálum. Rannsóknin er hönnuð með sérstöku tilliti til ákvæðanna sem eru sett fram í Samningnum um réttindi barnsins og er búist við fyrstu niðurstöðum úr henni á miðju þessu ári. Áframhaldandi rannsókn er síðan fyrirhuguð sem tekur til fleiri aldurshópa og sérstakra hópa í þjóðfélaginu svo sem nýbúa. Má ætla að niðurstöður þessara rannsókna geti í framtíðinni nýst vel við skýrslugerð um framkvæmd Samningsins um réttindi barnsins hér á landi, einkum við mat á því hvernig hefur tekist til við kynningu af hálfu hins opinbera á samningnum. Loks má nefna að óháð félagasamtök hafa gegnt mikilvægu hlutverki hér á landi í tengslum við kynningu á barnarsamningnum og má þar sérstaklega nefna kynningarstarf sem hefur verið unnið á vegum Barnaheilla.

Ákvæðið um kynningu er mjög mikilvægt vegna þess að reynslan hefur sýnt að efni mannréttindasamninga í aðildarríkjum er oft lítt þekkt meðal borgaranna í þeim, en frumskilyrði fyrir því er auðvitað að samningarnir séu þýddir á tungumál hvers lands og aðgengilegir almenningi. Misbrestur á kynningu er jafnvel talin ein helsta ástæða þess að kæruleið fyrir einstaklinga sem veitt er í samningnum um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi hefur verið tiltölulega lítið nýtt af borgurum í ríkjum sem hafa samþykkt kæruleiðina. Með því að skylda ríki til kynningar eins og gert er í samningnum er stuðlað að því að bæði börn og fullorðnir verði sér meðvitaðir um hver eru raunveruleg réttindi barnanna og að almenn vitneskja verði um þær grundvallarreglur sem samningurinn setur fram. Þannig er ekki aðeins stefnt að því að aðildarríkin sjálf virði þau grundvallarmannréttindi barna sem koma fram í samningnum heldur beri öllum einstaklingum í þjóðfélaginu ávallt að hafa þau að leiðarljósi í afskiptum sínum af börnum og málefnum sem þeim tengjast.

Það gefur góðar vonir um almenn áhrif samningsins til að bæta stöðu barna um allan heim, hve mörg ríki hafa fullgilt hann. Að minnsta kosti er það risastórt skref í átt til þess að festa í sessi sameiginlegt gildismat þjóðanna um að nauðsynlegt sé vernda réttindi og auka velferð barnsins á öllum sviðum þjóðlífsins.

Tags: barnasamningur sameinuðu, eftirlit, ákvæðum, barnasamningur, þjóðanna, sameinuðu