INSPECCIÓN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL SEGURO DE DEPENDENCIA

Resumen Establece la Inspección Previa al Ingreso de Vegetales




Inspección general de la seguridad social

Inspección General de la Seguridad Social

Seguro de dependencia

Célula de Evaluación y de Orientación



La asistencia a domicilio y el lugar del cuidador informal en el marco del seguro de dependencia en el Gran Ducado de Luxemburgo


Ponencia presentada en el seminario

“Atención a personas mayores dependientes: retos y oportunidades”

Segovia, 27, 28, 29 y 30 de septiembre de 2004



Andrée Kerger

Célula de Evaluación y Orientación

125 route d’Esch

L-2974 Luxemburgo

e-mail:andree-kerger @ igss.etat.lu



Introducción


El objeto de esta ponencia no es presentar el conjunto de la ley del seguro de dependencia en Luxemburgo sino de subrayar los aspectos que se refieren más particularmente a la ayuda a domicilio y al lugar que ocupa el cuidador informal (persona que ayuda y cuida a la persona dependiente sin ser profesional).

Se ha escrito mucho sobre estos dos temas en varios sentidos. No es mi intención hacer un recorrido por la literatura existente, ni hacer una aproximación teórica. Deseo hablarles concretamente de las opciones que se han considerado en el Gran Ducado de Luxemburgo en estas materias, así como de las experiencias y reflexiones que hemos extraído..


El seguro de dependencia en el Gran Ducado de Luxemburgo se articula alrededor de cuatro principios:



Estos principios tienen entre ellos una relación estrecha. Voy a centrar principalmente esta ponencia alrededor de la prioridad dada a la asistencia a domicilio. Esto permitirá abordar además el principio de la continuidad de los cuidados y el de la prioridad dada a la prestación en especie.


Procederemos en tres etapas:


  1. Las intenciones del legislador dando prioridad a la asistencia a domicilio


Durante numerosos años en Luxemburgo, se ha constatado la dificultad encontrada por las personas mayores para encontrar un lugar en un centro cuando la necesidad se hacía sentir, y esto por culpa de una escasez de plazas.

En los trabajos preparatorios a la ley, el legislador justificaba la prioridad dada a la asistencia a domicilio con el deseo de permitir a toda persona vivir el mayor tiempo posible en buenas condiciones en su domicilio y de retrasar o incluso evitar la utilización de centros costosos.

Sin embargo también era esencial para el legislador evitar que la asistencia a domicilio sea a expensas de los miembros de la familia y que ponga en peligro la salud de los miembros cercanos a la persona dependiente.


A partir de eso era indispensable que los instrumentos previstos en el marco de la futura ley permitiera:

- desarrollar servicios de ayuda y cuidados a domicilio y estructuras intermedias de tipo semiestacionario;

- reconocer la ayuda informal ofreciendo ventajas y apoyo a los miembros de la familia y del entorno, y esto bajo formas diversas;


2. Las disposiciones de la ley favoreciendo la asistencia a domicilio


2.1 las prestaciones


2.1.1 Las prestaciones en especie


las prestaciones en especie en caso de asistencia a domicilio son las ayudas o los cuidados dirigidos a la persona dependiente mediante un sistema (red) de ayudas y de cuidados. Son prestaciones que la persona dependiente no paga directamente sino que son pagadas directamente al prestatario por el organismo gestor


Estas ayudas y cuidados son los siguientes:

Consisten en :


2.1.2 Las prestaciones monetarias


Las prestaciones para las necesidades vitales básicas y para las tareas domésticas pueden ser parcial o totalmente sustituidas por una prestación monetaria abonada a la persona dependiente para permitirle pagar al cuidador informal.


En nombre del principio de prioridad a las prestaciones en especie, el número de horas de ayuda y de cuidados que se pueden sustituir por una prestación monetaria es limitado:

El máximo que una persona dependiente puede obtener como prestación monetaria equivale pues a diez horas y media.

La prestación monetaria equivale a la mitad de la prestación en especie a la que sustituye.


2.1.3 la indemnización para productos necesarios para la atención y las curas

Se trata de una cantidad fija que permite a la persona dependiente comprar productos necesarios para los cuidados y las curas (pañales, productos necesarios para curar escaras...)


2.1.4 Las ayudas técnicas

Las ayudas técnicas deben permitir a la persona mantener o aumentar su autonomía de vida. Puede tratarse, por ejemplo, de una silla de ruedas, una cama medicalizada, un aqualift (levantador médico de baño), asiento de ducha u otras ayudas especiales como un ordenador para personas invidentes, ayudas a la comunicación etc.


La ayuda técnica es alquilada por el seguro de dependencia y es puesta a disposición de la persona dependiente. Si un alquiler no es posible o indicado, en ese caso el seguro de dependencia compra la ayuda técnica y la pone a disposición de la persona dependiente.

El seguro de dependencia puede igualmente hacerse cargo de la ayudas técnicas para las personas que no son dependientes (personas que no necesitan ayuda más de 3,5 horas al día, pero que presentan ciertas deficiencias). En este caso, la responsabilidad de las ayudas técnicas por parte del seguro de dependencia tiene como finalidad mantener la autonomía de esta persona.


2.1.5 Las adaptaciones de la vivienda

El seguro de dependencia puede participar en los gastos de adaptación de la vivienda con el fin de permitir a las personas dependientes mantener su autonomía. Puede tratarse, por ejemplo, de la adaptación del cuarto de baño, de la instalación de un ascensor, de una rampa fija que permita los cambios de nivel...


2.1.6 Las medidas con respecto al cuidador informal

Se prevén dos medidas en relación con el cuidador informal:


Asunción de la cotización del cuidador al seguro de pensiones


Asunción de las ayudas y cuidados con el fin de permitir al cuidador un descanso

Para asegurar la atención de la persona dependiente en caso de ausencia del cuidador, el seguro de dependencia entrega a la persona dependiente el doble de la prestación monetaria por una duración máxima de tres semanas al año.

Si durante la ausencia del cuidador la persona dependiente se aloja en un centro de ayudas y cuidados (cama de vacaciones), tiene derecho además de al doble de la prestación monetaria a las ayudas y cuidados proporcionados por el centro. La prestación monetaria sirve para pagar los gastos del alojamiento.


2.2 La organización de la intervención a domicilio


A domicilio, hay que considerar dos actores que intervienen en torno a la persona dependiente: las redes de ayuda a domicilio y el cuidador informal.


2.2.1 Las redes de ayuda a domicilio


La atención profesional a una persona dependiente a domicilio, las prestaciones en especie, son aportadas por una red de ayudas y cuidados.

Definimos red como ”conjunto organizado de una o varias personas físicas o jurídicas disperso en una zona territorial dada, con competencias diferentes o complementarias para asegurar y coordinar la atención de la persona dependiente”.


La red se compromete contractualmente a dispensar todas las prestaciones del seguro de dependencia pero también los actos y servicios terapéuticos de los enfermeros que son competencia del seguro de enfermedad. Para alcanzar este objetivo, la red puede recurrir a la subcontratación. Es el caso, sobre todo, de las estructuras semiestacionarias.

La idea que sirve de base a la definición de red es la coordinación de todos los cuidados alrededor de la persona dependiente. La red debe permitir que la persona dependiente tenga un contribuyente único al cual dirigirse para una atención total.


2.2.2 La intervención del cuidador informal


Primero, hay que señalar que en el Gran Ducado de Luxemburgo, el código civil, basado en el código de Napoleón, prevé una obligación alimenticia entre cónyuges, ascendientes y descendientes.

Añadiendo un quinto riesgo a la seguridad social, el legislador quería precisamente evitar que una persona sola o una familia tuviese que soportar unos gastos tales que arriesgasen la seguridad material de la persona e incluso de su familia.

La ley sobre el seguro de dependencia, en su forma actual, prevé medidas con respecto al cuidador informal pero no le otorga un papel definitivo. Para designarlo, la ley utiliza además una larga paráfrasis y habla de “la tercera persona que asegura las ayudas y cuidados a la persona dependiente fuera de la red de ayudas y cuidados”.

La prestación monetaria es entregada a la persona dependiente que tiene que utilizarla para “asegurar las ayudas y cuidados previstos por el plan de atención, con independencia de la red de ayudas y cuidados”.

Esta ausencia de reconocimiento explícito del papel del cuidador informal no es fortuita. Guardando una cierta vaguedad alrededor de la actividad del cuidador informal, el legislador quería evitar que se establecieran relaciones contractuales formales entre los miembros de una misma familia (cónyuges, hijos etc.)

En verdad, podemos comprender esta voluntad del legislador, pero sin embargo plantea un cierto número de problemas de los que vamos a hablar más tarde.




  1. Balance de la ejecución de la ley


Presentadas las diferentes disposiciones legales, es importante evaluar ahora el impacto y ver cómo y en qué medida se han alcanzado los objetivos así como los problemas que surgen.


    1. Estabilización del número de entradas en los centros


Como ya hemos dicho más arriba, la prioridad dada a la asistencia a domicilio tiende a retrasar e incluso a evitar la entrada en centros estacionarios.

Cuando examinamos las cifras de beneficiarios del seguro de dependencia, constatamos que desde 2001 la población beneficiaria en centros es estable, mientras que la población beneficiaria a domicilio aumenta sensiblemente.

Hay que señalar que el número de camas disponible en residencias ha aumentado sensiblemente desde 1999. El 1 de enero de 1999, el número de camas disponibles era de 3.753. Se eleva actualmente a 4.562, es decir, un aumento de 809 camas. En 1999, el 69% de las camas estaban ocupadas por una persona dependiente. El 30 de junio de 2004, esta proporción es del 59%.

De esta manera, podemos sacar la conclusión de que el seguro de dependencia, en este punto, no ha alcanzado plenamente su objetivo.








Tabla 1. Los beneficiarios del seguro de dependencia- comparación domicilio residencia- evolución desde 2001

Asistencia a domicilio

Alojamiento en residencia

Total


N

%

N

%

N

%

2001

2558

53.0

2086

47.0

4444

100

202

3688

59.3

2529

40.7

6217

100

2003

4054

60.5

2649

39.5

6703

100

2004

4423

62.0

2711

38.0

7134

100


En cambio, el balance parece más positivo si miramos los tiempos medios de ayudas y cuidados.

Podemos observar, en efecto, que la diferencia entre los tiempos de ayudas y cuidados requeridos por la persona dependiente en centros y los de las personas a domicilio se profundiza cada vez más con el paso de los años.


Tabla 2. Tiempo total requerido según el tipo de alojamiento


Tipo de alojamiento

Tiempo total medio requerido en horas por semana


2001

2002

2003

2004

Residencia

20.8

22.4

23.1

26.9

Asistencia a domicilio

18.1

19.2

19.9

21.2

Total

19.3

20.5

21.2

23.3


Esto permite concluir que con la introducción del seguro de dependencia, las personas poco dependientes permanecen más tiempo en su domicilio reservando el acceso a los centros a las personas con mayor grado de dependencia.

Cuando abordamos el desarrollo de los servicios de asistencia a domicilio, el balance parece verdaderamente muy bueno.


    1. El desarrollo de los servicios de asistencia a domicilio


3.2.1. Las redes de asistencia a domicilio


Desde la aparición de la ley, hemos podido constatar un desarrollo sin precedentes de los servicios de asistencia a domicilio. Sólo consideraremos las redes internistas ( es decir, las redes que intervienen en el conjunto del país para el total de la población sin considerar la edad ni la patología)

Hay dos redes internistas en el país. Estas dos redes existían antes de la introducción del seguro de dependencia. El seguro de dependencia no ha favorecido pues la aparición de nuevos prestadores de servicios, sin embargo, es lo que se deseaba antes de votar la ley, con el fin de introducir una cierta competencia y de estimular así la calidad de los cuidados. No es manifiestamente el caso. La libre elección del prestador de servicios en el marco del seguro de dependencia en Luxemburgo es todavía, sin duda, un principio de base; pero el número de prestadores existentes en el marco de la asistencia a domicilio limita considerablemente su alcance.

En cambio, el seguro de dependencia ha favorecido el desarrollo de los servicios existentes. Si observamos la contratación de personal, podemos deducir una verdadera explosión. Desde la introducción del seguro de dependencia , el personal contratado en esta red casi se ha triplicado. Si miramos sólo el personal contratado para las ayudas y cuidados, constatamos que casi se ha quintuplicado en 4 años. Observamos también que después de los primeros estancamientos ligados a la novedad, los contratos se han concentrado sobre todo alrededor del personal de cuidados.





Tabla 4. Evolución del personal de las redes de ayudas y de cuidados internistas, desde 1999.

1999

2000

2001

2002

20003

Personal de asistencia y de cuidados

147

230

531

673


Personal administrativo, técnico y logístico

126

208

82

89


Total

273

438

613

762


Proporción de personal en contacto con el paciente

54%

52.5%

86.6%

88.3%



A pesar de estos contratos masivos, el personal de asistencia y sanitario a nivel de atención a domicilio es todavía insuficiente en este momento. La falta se hace sentir, sobre todo, a nivel de personal coordinador, enfermeros coordinadores principalmente. Luxemburgo contrata mucho personal sanitario en las regiones fronterizas, con los problemas que ello conlleva: problemas de lengua, de cultura, y escasez de personal sanitario.

Además, con la introducción del seguro de dependencia, se ha creado una nueva profesión: la profesión del ayudante sociofamiliar. La formación del ayudante sociofamiliar es menos extensa que la del ayudante sanitario, y sobre todo del enfermero. La introducción de esta formación tiene por objetivo permitir a las personas sin formación seguir unos estudios durante el trabajo con el fin de asegurar los cuidados básicos sin necesitar una cualificación especial.

A este nivel, son los ciclos de formación los que se revelan insuficientes. Los prestadores constatan que los contingentes admitidos en la formación son muy limitados con respecto a las necesidades,

El ministerio ha acordado con los prestadores la posibilidad de formar ellos mismos a los ayudantes sociofamiliares. Pero esta posibilidad no corresponde casi con los deseos de los prestadores que preferirían una formación organizada por el ministerio de educación nacional dando al candidato la posibilidad de obtener un certificado de aptitudes profesionales.


De esta manera resulta que, si hasta el momento, las redes no han rechazado nunca la atención a una persona dependiente, sin embargo no les ha sido posible, en numerosos casos, hacerse cargo de las ayudas y cuidados requeridos por todas las personas dependientes y sobre todo, de hacerlo con la calidad y flexibilidad deseadas.


3.2.2 Las estructuras semiestacionarias


El objetivo de estas estructuras es el de proporcionar la asistencia a domicilio de la persona permitiéndole frecuentar un centro a tiempo parcial, sea por el día, por la noche, varios días o varias noches. Estos centros son principalmente concebidos para atender a personas con demencia.

En el momento de la introducción del seguro de dependencia, existían tres centros geriátricos de día con 22 plazas. Actualmente, contamos con 19 centros geriátricos de día, que ofrecen un total de 258 plazas. Se están construyendo 4 nuevos centros.

A pesar de este aumento vertiginoso de estructuras semiestacionarias, siguen sin ser suficientes para hacer frente a todas las necesidades.


Además, hay que destacar una carencia de estructuras diversificadas, que respondan a necesidades particulares.


3.2.2.1 Ausencia de estructuras para la acogida nocturna


Observando la estadísticas del seguro de dependencia, constatamos que las personas con demencia y con trastornos psicológicos (este grupo representa un poco más del 25% de los beneficiarios del seguro de dependencia) son mucho más frecuentemente las acogidas en centros permanentes que otras. La razón es probablemente que este tipo de patología exige una vigilancia continua incluso durante la noche. Ahora bien, actualmente ningún servicio, ninguna estructura fuera del centro estacionario, permite un ingreso durante la noche. Parece pues que sería importante pensar en la creación de centros de acogida nocturna pero también pensar en la posibilidad de que la asistencia a domicilio sea también por la noche. Se está creando un primer proyecto que comprende 15 enfermeros de noche, pero necesita todavía muchas adaptaciones para poder funcionar de una manera óptima.


3.2.2.2Ausencia de estructuras dirigidas a patologías específicas


Sólo los centros psicogeriátricos son considerados como centros de día especializados en el marco del seguro de dependencia. Ahora bien, podemos comprobar que personas con otro tipo de patología (esclerosis en placas, trastornos osteoarticulatorios, trastornos psiquiátricos) deberían también ser admitidos en centros semiestacionarios. Ahora bien, no existen residencias que permitan estos ingresos y no parece muy oportuno mezclar una población que sufra trastornos psicogeriátricos severos con personas con deterioros cognitivos mínimos o personas dependientes por problema físicos.


3.2.2.3 Carencia de estructuras de permanencia media


Las demandas más numerosas de estancia introducida en el seguro provienen de los servicios sociales de los hospitales. Éstas atañen a personas que han sido hospitalizadas por una patología aguda y por la cual la vuelta al domicilio es muy difícil. Sin embargo, en la mayoría de los casos, el estado de estas personas no está estabilizado y las apreciaciones de urgencia realizadas para considerar el ingreso no permiten juzgar la necesidad objetiva de un ingreso. Además, a menudo, el estado de salud de las personas evoluciona positivamente desde su salida de la clínica. Por consiguiente, parecería oportuno que estas personas pudieran pasar algunas semanas en un centro de permanencia media antes de considerar un ingreso en una residencia o una vuelta a casa. Esta transición permitiría una estabilización del estado de la persona, y a menudo evitaría el ingreso en una residencia. Por desgracia, este tipo de estructura es todavía muy raro en el Gran Ducado de Luxemburgo.


3.3 La necesidad de una intervención informal acerca de la persona dependiente


Como hemos indicado más arriba, la red de asistencia a domicilio se ve actualmente incapaz para considerar una asistencia a domicilio sin la intervención de la familia y del entorno, para una proporción importante de personas dependientes. Así pues, una intervención informal es indispensable.

Vamos ahora a intentar describir un poco la amplitud de la intervención informal y las reflexiones que conlleva.

El examen de las cifras relativas a la elección entre prestación en especie y prestación monetaria por las personas dependientes parece ser el mejor indicador para describir la amplitud de la intervención informal en torno a las personas dependientes.


3.3.1 Reparto de las prestaciones en especie-monetarias: evolución desde 2001


Tabla 5. Distribución de los beneficiarios a domicilio según el tipo de reparto de prestaciones en especie / prestaciones monetarias.

30 de junio de 2004

en % del total

(N=4423)

30 de junio de 2003

en % del total

(N=4054)

30 de junio de 2002

en % del total

(N=3688)

30 de junio de 2001

en % del total

(N=2358)

Prestaciones únicamente en especie

10.6

9.4

10.3

11.5

Prestaciones únicamente monetarias

45.6

48.7

48.5

48.8

Prestaciones combinadas

43.7

41.9

41.2

39.7

Total

100

100

100

100


Con la lectura de esta tabla, vemos cómo las elecciones se orientan masivamente hacia las prestaciones combinadas y sobre todo a las prestaciones monetarias. Sumando el número de beneficiarios que se acogen sólo a una prestación monetaria y el número de beneficiarios que reciben prestaciones combinadas, llegamos a un total de 3.950 (89.3%).

Sin embargo, no hay que concluir demasiado rápidamente que la elección masiva de las prestaciones monetarias descanse únicamente en la imposibilidad de la red de atender al conjunto de las personas dependientes en el domicilio.

La elección de la prestación monetaria está dictada también por otras motivaciones: las redes no acuden a una hora fija, no pueden intervenir en casos urgentes, lo que sí es posible para una persona cercana.

Por último, una tercera motivación depende, sin duda, de la fidelidad y del respeto a los valores familiares: ciertos cónyuges, hijos, padres, se sienten culpables frente a un deber conyugal o filial si no atienden a sus familiares con dificultades.


3.3.2 Características de los cuidadores informales


Con fecha del 30 de junio de 2004 contabilizamos 3.629 cuidadores informales para los beneficiarios del seguro de dependencia. Observamos de entrada, que este número es 321 unidades menor que el número de beneficiarios de prestaciones monetarias. Asociaremos esta constatación a lo que decíamos antes sobre la ausencia de reconocimiento del cuidador informal en el seguro de dependencia.

Por otro lado, algunas características de los cuidadores informales suscitan la atención con respecto a la ambigüedad de la ley sobre este punto.

La edad media del cuidador informal es de 56 años. El más joven tiene 18 años, el mayor 93.

La tabla siguiente presenta la distribución por edad y sexo de los cuidadores informales en el marco del seguro de dependencia en el Gran Ducado de Luxemburgo.

SEXO


Edades

Mujeres

Hombres

Total


N

%

N

%

N

%

0-18

1

0.0



1

0.0

19-39

339

13.5

108

9.6

447

12.3

40-59

1279

51.1

523

46.5

1802

49.7

40-49

487

19.4

200

17.8

687

18.9

70-79

319

17.7

213

19.0

532

14.7

80-89

76

3.0

74

6.6

150

4.1

90 y más

4

0.2

6

0.5

10

0.3

Total

2505

100

1124

100

3629

100


Con la lectura de esta tabla, notaremos primero que la mayoría de los cuidadores informales son mujeres (69%). La proporción de mujeres dependientes en el marco del seguro de dependencia es igualmente de 69%. La aproximación de estas dos cifras merecería una reflexión sobre el lugar de las mujeres dentro del marco del seguro de dependencia. Pero no es nuestro propósito.

Señalaremos, por otro lado, que el grupo de edad más solicitado es el grupo de personas entre 40 y 59 años. Las mujeres representan el 71% de los cuidadores informales en este grupo de edad.


Por último, señalaremos que el 38% de los cuidadores informales tiene más de 60 años.


Después de estas reflexiones sobre el cuidador informal, podemos volver a la prestación monetaria que requiere aún otras consideraciones.


3.3.3 La prestación monetaria


3.3.3.1 El objetivo de la prestación monetaria:


La prestación monetaria en el marco del seguro de dependencia induce a algunas consideraciones éticas


En el momento de los debates preliminares a la votación de la ley, este aspecto ha sido abordado en sentidos diversos, los unos acogían esta posibilidad porque permite, sobre todo a las mujeres, beneficiarse de un reconocimiento por su actividad al servicio de las personas dependientes cercanas, los otros estimaban que esta prestación podía dar lugar a presiones sobre la persona dependiente.


Recordaremos que el objetivo del seguro de dependencia es aportar prestaciones en especie en forma de ayudas y cuidados. Estas prestaciones pueden ser convertidas en monetarias para permitir a la persona dependiente procurarse ayudas y cuidados con una persona de su entorno.


En la práctica, constatamos regularmente una mala interpretación de la prestación monetaria. Para un cierto número de personas, la prestación monetaria es considerada como un complemento del sueldo o incluso un sustituto del sueldo y no está asociada a las necesidades de atención y ayuda. De esta manera, un buen número de solicitudes es dirigido al seguro y presentado como urgente por los servicios sociales debido a una necesidad financiera.

Lo asimilamos fácilmente a una indemnización por minusvalía o enfermedad. La mayoría de las reacciones negativas en caso de rechazo de prestaciones está ligada a la prestación monetaria y estamos a veces desconcertados ante el empeño de ciertas familias en querer hacer de su pariente o de su allegado una persona dependiente.

Esta reflexión no quisiera, sin embargo, quitar nada al mérito que reconocemos a muchos cuidadores informales que aseguran una atención de calidad a sus parientes y allegados. En estos casos, dar a la persona dependiente la posibilidad de reconocer este mérito y de remunerarlo es, sin duda alguna, legítimo.

Lo que parece menos legítimo es el importe de la prestación monetaria.


3.3.3.2 El importe de la prestación monetaria


El vínculo de la prestación en metálico con el valor monetario negociado para la prestación en especie nos plantea problemas. El valor de la prestación en especie se negocia en función de las cargas de un servicio: remuneración de trabajadores cualificados, cargas administrativas, tiempo y coste del desplazamiento.

En 2004, el valor monetario de la prestación en especie se eleva a 48 EUR. El valor de la prestación monetaria corresponde a 24 EUR /hora (la mitad de la prestación en especie). Lo que representa ¡más de dos veces el salario social mínimo por hora de un trabajador no cualificado!


Además, hasta el momento, se han hecho pocos controles sobre la asignación monetaria.


3.3.3.3 El control de la utilización de la prestación monetaria


Hay que admitir que en la ley actual, existen pocos medios de control en cuanto a la utilización de la prestación monetaria y de su aplicación al objetivo para el que ha sido creado.

Como hemos dicho anteriormente, el legislador ha querido evitar que el cuidador informal estuviese ligado por un contrato de trabajo formal.

Suele pasar que en el momento de evaluación y de intervención de la red de ayudas y cuidados, constatamos que la persona propuesta como cuidador informal no parece capaz de atender las ayudas y cuidados de la persona dependiente. Como ejemplo, citaremos el cuidador informal que vive lejos de la persona dependiente, el cuidador informal que es él mismo dependiente, el cuidador informal que tiene tales cargas familiares y profesionales que le es materialmente imposible asegurar las ayudas y cuidados etc. El texto de ley en su forma actual no prevé apenas posibilidades para que la célula de evaluación o el organismo gestor reaccione frente a estas situaciones.

Sin duda alguna, la ley prevé que la prestación monetaria pueda ser retirada o reducida si consta un aviso motivado de la célula de evaluación y de orientación de que no es utilizada para asegurar a la persona dependiente las ayudas y cuidados previstos por el plan de atención, lo cual quiere decir que esta disposición es muy general y da poca base a la célula de evaluación y de orientación para justificar una reducción o una retirada.

Por otro lado, mientras que los prestadores de servicios tienen que justificar sus prestaciones delante del organismo gestor y están sujetos a la aplicación del plan de atención, el cuidador informal no tiene que justificar en nada su actividad sino a la persona dependiente, a menudo incapaz de defender sus intereses.


Sin embargo, como ya hemos dicho antes, actualmente es imposible pretender una asistencia a domicilio sin echar mano de los recursos del entorno. Los servicios de asistencia a domicilio no intervienen por la noche, su organización actual difícilmente les permite programar más de tres visitas al día en el domicilio de la persona dependiente. Por último, teniendo en cuenta las dificultades para contratar personal cualificado para las ayudas y cuidados, difícilmente podemos imaginar en un corto plazo cómo las redes podrían organizar las ayudas y cuidados dando lugar a una conversión monetaria.

Un argumento de orden económico viene además, de forma decisiva, a defender la prestación monetaria: en 2003, la cantidad mensual media teórica (basada en las prestaciones solicitadas)1 de las prestaciones en especie se eleva a 2.562 EUR. El importe de las prestaciones en dinero se eleva a 712 EUR.

Desde ese momento comprenderemos que la prestación monetaria puede difícilmente ser cuestionada. Otras disposiciones legales deben, desde este momento, ser previstas en lo que concierne a las prestaciones monetarias.

La reflexión debe ser conducida en varias direcciones:

Esta última reflexión nos lleva a nuestro último punto que es el de las medidas acerca del cuidador informal.


3.3.4 Las medidas acerca del cuidador informal


La ley prevé muchas medidas acerca del cuidador informal. Algunas se integran en las prestaciones para la persona dependiente, otras se le destinan específicamente.

En el balance que intentamos hacer de la aplicación de la ley extraeremos 3 puntos que apuntan al cuidador informal y que no han dado, para nosotros, los resultados esperados.


  1. Conclusiones


Después de haber dado un repaso a la ley sobre el seguro de dependencia y de su aplicación bajo el ángulo de asistencia a domicilio, es importante concluir y ver cómo se perfila el futuro del seguro de dependencia en el Gran Ducado de Luxemburgo,

Como empleada en la administración del seguro de dependencia, abordaré, sobre todo, los aspectos administrativos. Me es en efecto bastante difícil hablar de los proyectos de desarrollo de los prestatarios.

Desde el punto de vista administrativo, me gustaría señalar que un proyecto de ley modificando la ley sobre el seguro de dependencia ha sido presentado en primavera de 2004.

Para los puntos que hemos tratado en esta ponencia, este proyecto de ley propone un cierto número de modificaciones.



4.1 El objeto del seguro


El proyecto de ley redefine hoy claramente el objeto del seguro para disipar el equívoco ligado a la prestación monetaria. El primer artículo de la ley sobre el seguro de dependencia dice explícitamente que el seguro de dependencia tiene por objeto encargarse de las prestaciones en especie. Además, el artículo estipula explícitamente que la atención puede implicar prestaciones monetarias sustituyendo las prestaciones en especie.


4.2 El importe de la prestación monetaria


El proyecto de ley introduce un vínculo entre el importe de la prestación monetaria y el salario social mínimo. Este vínculo parece mucho más pertinente que el vínculo existente actualmente con el valor monetario. Se propone así calcular el importe de la prestación monetaria multiplicando la duración semanal de las prestaciones en especie sustituidas por el doble del valor horario del salario social mínimo de un trabajador no cualificado con al menos 18 años. Eligiendo la referencia del doble del valor por hora del salario social mínimo, se ha querido ajustar el cálculo propuesto al valor actual de la prestación. Así, es posible conservar la prestación monetaria en su nivel actual y de no perjudicar a los beneficiarios actuales pero poner límites al importe de la prestación para el futuro.


4.3 El papel del cuidador informal


Respecto a algunos aspectos básicos problemáticos que han sido constatados por la célula de evaluación y de orientación y por los prestadores de ayudas y cuidados, ha parecido útil añadir a la ley otras modificaciones aparentemente menores pero cuyo alcance no carece de importancia en una perspectiva de calidad de cuidados.


4.3.1. Necesidad del cuidador informal de estar en condiciones de cumplir su misión


Como ya hemos visto antes, el texto de ley en su forma actual no prevé apenas la posibilidad de reaccionar cuando el cuidador informal no es capaz de cumplir su función. De esta manera pareció importante introducir en el proyecto de ley una posibilidad de fundamentar una decisión de suspensión sobre la constatación de la imposibilidad del cuidador informal de asegurar las ayudas y los cuidados. En lo sucesivo se le pide al cuidador informal que sea capaz de asegurar las ayudas y cuidados.

Además, esta exigencia conlleva también la posibilidad de que la célula de evaluación y de orientación solicite una prestación en forma de consejo para el cuidador informal.





4.3.2.El plan de atención se aplica tanto al cuidador informal como a la red


En el mismo orden de ideas, llamaremos la atención sobre las propuestas de modificaciones que han sido tratadas dos veces en el texto. En lo que concierne a la cotización al seguro de pensiones, proponemos precisar una vez más que las ayudas y cuidados deben estar aseguradas según el plan de atención. Además, en las misiones de la célula de evaluación y orientación, se propone añadir que el plan de atención está establecido no sólo a la atención del prestador de ayudas y cuidados sino también al entorno del beneficiario.


Asociadas a la posibilidad de la que dispondría la célula de evaluación y de orientación de modificar el plan de compartir, si el interés de la persona dependiente lo exige, estas modificaciones garantizarían, sin ser penosas, un ambiente eficaz al cuidador social informal. Esto daría también a la célula de evaluación y al organismo gestor algunas bases para justificar una modificación o la retirada de las prestaciones, si éstas no son utilizadas en el interés del beneficiario.


4.3.3.Propuesta de supresión de la disposición de sustitución del asistente informal


El texto actual prevé que el seguro de dependencia destine, durante tres semanas al año, con el fin de asegurar la sustitución del cuidador informal, el doble del importe de la prestación monetaria y en caso de alojamiento temporal en un centro estacionario, además las ayudas y cuidados requeridos. El doble de la prestación monetaria así recibido puede ser utilizado para pagar los gastos de alojamiento.

La intención que sirve de base a esta disposición presenta en sí misma un evidente interés, Pero esta disposición perjudica un poco a las personas que recurren a la integridad de las prestaciones en especie y su aplicación resulta muy complicada. Así, se ha decidido suprimirla. Lamentamos en verdad esta supresión pero un cierto numero de modificaciones propuestas en el anteproyecto, tales como las disposiciones prácticas para facilitar los cambios de prestadores y una flexibilidad mayor en el plan de atención compensarán la desaparición de la disposición relativa a la sustitución del cuidador informal y harán inútiles las pesadas disposiciones administrativas que ésta implica.



4.4 La introducción de dos nuevos órganos: la comisión de calidad y la comisión de vigilancia.


El debate sobre la calidad de los cuidados es de los más actuales y cualquiera reconoce su necesidad. En el marco del seguro de dependencia, se ha previsto abordarlo bajo dos ángulos: por una parte, bajo el ángulo de la promoción de calidad y de la definición de la calidad , que sería papel de la comisión de calidad y por otro el de la comisión de vigilancia, que controlaría la aplicación de estas normas.

En una ponencia sobre la atención a domicilio, sería importante señalar la introducción de estos dos órganos.

La comisión de calidad permitirá aportar más calidad a las intervenciones de las redes de ayudas y cuidados y también a las prestaciones ofrecidas por el cuidador informal. La comisión de vigilancia permitirá, además, dar a las personas dependientes una vía de recurso si las normas de calidad no son aplicadas.


No ha sido dicho todo. Podríamos añadir un análisis sobre las causas médicas de la dependencia en el marco de la asistencia a domicilio oponiéndolas a las que encontramos en una residencia, comentarios sobre las modalidades de coordinación de las ayudas y cuidados en torno a la persona y también situar el conjunto de estas reflexiones en un contexto más global, sobre todo el del empleo femenino en Luxemburgo.

Sin embargo, espero haber presentado los aspectos esenciales y haber aportado algunos elementos para un debate sobre la asistencia a domicilio.

Como acabamos de ver, las discusiones sobre el seguro de dependencia en Luxemburgo están lejos de ser cerradas. Cada día salen nuevos temas de preocupación. Nos corresponde continuar reflexionando sobre esto y trabajando incesantemente para hacer esta herramienta cada vez más eficaz al servicio de las personas dependientes.


1 Las prestaciones solicitadas son las prestaciones concedidas al beneficiario en el plan de atención. Oponemos a esto las prestaciones dadas, que son las prestaciones que el beneficiario ha consumido. Estas últimas son a menudo inferiores a las prestaciones solicitadas






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