Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
dla zabudowy zagrodowej (wybrane kwestie)
Według art. 56, w związku
z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz.
1073,
z późn. zm.; dalej u.p.z.p.), nie
można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy,
jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami
odrębnymi oraz spełnia wymogi określone
w art.
61 u.p.z.p. Powołana
regulacja jest jedną z podstaw prawnych podmiotowego prawa
zabudowy. W myśl bowiem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy
ma prawo, w granicach określonych ustawą, do
zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,
zgodnie z warunkami ustalonymi
w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy
i
zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego
prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Powyższa reguła dotyczy oczywiście zamierzeń inwestycyjnych związanych z produkcją rolną. Przy tym kluczowe znaczenie ma tutaj ustalenie, że wolą prawodawcy uzewnętrznioną w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. określenie rodzaju planowanej zabudowy, jako „zabudowy zagrodowej”, ma doniosłe skutki dla zakresu prowadzonego postępowania lokalizacyjnego. Otóż regulacja prawna zawarta w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwalnia organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającego tzw. „zasadę dobrego sąsiedztwa”, jeśli tylko powierzchnia gospodarstwa rolnego, w ramach którego ma być realizowane projektowane zamierzenie inwestycyjne, jest wyższa od średniej powierzchni gospodarstw rolnych w danej gminie.
W konsekwencji powyższego,
przy warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w odniesieniu do
zabudowy zagrodowej zniesiony zostaje obowiązek przeprowadzania
analizy urbanistycznej, mającej na celu ustalenie, czy
planowania inwestycja stanowić będzie kontynuację
funkcji, parametrów, cech i wskaźników
kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Innymi
słowy, opisana
w podaniu inwestora inwestycja stanowiąca
zabudowę zagrodową jest dopuszczalna do realizacji
niezależnie od faktu istnienia wzorców architektonicznych
i urbanistycznych istniejących w najbliższym sąsiedztwie
i ich formy.
Przy tym konieczne jest zaakcentowanie, że funkcją – wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - przesłanki w postaci ustalenia warunków zabudowy jest bez wątpienia zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie i ochrona walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Jednakże w przypadku obszarów rolnych - nierzadko niezabudowanych - wypełnienie wymogu zawartego w tym przepisie jest z istoty bardzo trudne lub nawet niemożliwe. Nie ma bowiem możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Stąd też regulacja art. 61 ust. 4 u.p.z.p. umożliwia rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tych gospodarstw. Norma zawarta w tym przepisie stanowi zatem wyjątek od reguły wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., służący zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13).
Należy zatem jeszcze raz powtórzyć, że celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, czyli miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2017 r., II OSK 2267/16).
Nie może więc budzić
wątpliwości, że skoro art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
wprowadza wyjątek
od reguły, to interpretacja tego
przepisu musi zawsze odbywać się ściśle, w
granicach celu jakiemu służy. Nie może ona w żadnym
razie prowadzić do nieuprawnionego - niepodyktowanego tym celem
- odstępowania od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów,
cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz
zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA z dnia: 18 września
2014 r., II OSK 672/13 oraz 18 września 2014 r., II OSK 954/13).
W świetle przytoczonych
rozważań, podstawową kwestią jest zatem
ustalenie,
czy wskazane przez inwestora zamierzenie stanowi
„zabudowę zagrodową”, związaną
z
gospodarstwem rolnym o odpowiednim areale, czy też takiej
kwalifikacji nie można jej przypisać. Kluczowe jest więc
ustalenie zakresu pojęcia „zabudowa zagrodowa”,
którym prawodawca posłużył się w art. 61
ust. 4 u.p.z.p.
Przychylić
należy się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie,
że wobec braku w przepisach u.p.z.p. legalnej definicji
określenia „zabudowa zagrodowa”, konieczne jest
dokonanie wykładni tego pojęcia odwołując się
do reguł wykładni językowej, czyli
z
uwzględnieniem powszechnego jego rozumienia (zob. np. wyrok NSA
z dnia 23 lipca 2015 r.,
II
OSK 3066/13).
W takim zaś ujęciu przyjąć trzeba, że
zabudowa to „budynki znajdujące się
na
określonym terenie”, zaś zagroda to „dom
wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi” (zob.
np. Nowy słownik
języka polskiego PWN,
Warszawa 2002, s. 1211, 1220).
Zabudowę
zagrodowa to zawsze zespół budynków, z których
przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie
jednego podwórza. Zabudowa ta to w szczególności
budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych
gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach
leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową
zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując
cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości
produkcyjnej. Zgodnie z art.
553
ustawy
z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks
cywilny (tekst
jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.; powoływana
dalej jako K.c.) gospodarstwo rolne to grunty rolne wraz
z
gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami,
urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią
lub
mogą stanowić zorganizowaną całość
gospodarczą, oraz prawami związanymi
z prowadzeniem
gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny
rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np.
zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a zabudowa zagrodowa na
określonym gruncie wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy
jednorodzinnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., II
SA/Łd 554/14;
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008
r., II
OSK 1536/07).
Zabudowa zagrodowa to inaczej
siedlisko, czyli
funkcjonalnie zorganizowane
w ramach jednego podwórka
zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz
mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa
rolnego. Domy mieszkalne jednorodzinne
w ramach budownictwa
zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw
rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i
im służą (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego
w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2016 r.,
II SA/Ol 333/16; zob. także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października
2009 r., II SA/Wr 215/09). Jak łatwo zatem zauważyć,
wszystkie definicje określenia „zabudowa zagrodowa”
akcentują dwa elementy tej zabudowy, mianowicie dom mieszkalny,
służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i
jego rodziny oraz zabudowania gospodarcze, dodając jednak
dodatkowy łącznik funkcjonalny
w postaci pozostawania
w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym.
Wobec tego nie sposób przyjąć, że rolnik dla prowadzenia jednego gospodarstwa potrzebuje np. kilku budynków mieszkalnych bądź towarzyszących im budynków gospodarczych w ilości oczywiście nieadekwatnej do skali prowadzonego gospodarstwa. Biorąc pod uwagę fakt, że wszystkie te inwestycje miałyby realizowane przez tego samego inwestora, prowadzącego jedno gospodarstwo rolne, to oczywistym - widocznym „primae facie” - jest, że takie zamierzenia inwestycyjne nie mają na celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jednego inwestora, jako rolnika.
Należy przy tym dostrzec, że także praktyka sukcesywnego uzyskiwania kolejnych decyzji ustalających warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej, z zastosowaniem dyspensy wynikającej z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., została już negatywnie oceniona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano mianowicie, że niemożliwe jest zaakceptowanie sytuacji, w której dopuszczalna mogłaby się okazać realizacja kilku inwestycji związanych z tym samym gospodarstwem rolnym (mających służyć obsłudze tego samego gospodarstwa rolnego). To mogłoby bowiem prowadzić do niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określających warunki zamiany przeznaczenia gruntów. Realizowana zabudowa miałaby bowiem w istocie charakter mieszkaniowy, a nie zagrodowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 września 2014 r., II OSK 672/13 oraz 18 września 2014 r., II OSK 954/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2017 r., II SA/Lu 1010/16).
Taki kierunek interpretacji art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał zatem na konieczność przyjęcia generalnej tezy, że jedno i to samo gospodarstwo rolne może mieć na terenie tej samej gminy tylko jedną działkę siedliskową, na której posadowiona będzie zabudowa zagrodowa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2012 r., II SA/Sz 1006/12 ; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2016 r., II SA/Rz 387/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2017 r., II SA/Op 624/16).
Podsumowując należy wskazać, uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia stanowiącego zabudowę zagrodową w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest możliwa tylko w przypadku jednoznacznego wykazania, że inwestycja ta pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą, a nowo powstały budynek stanowić będzie uzupełnienie obiektów służących prowadzonej działalności rolniczej. Przy czym powyższa ocena powinna zostać dokonana przez organ lokalizacyjny z poszanowaniem ogólnych reguł procesowych określonych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.; dalej K.p.a.), w tym - przede wszystkim ustanowionej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Dlatego w każdym przypadku konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest wzajemny związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego.
Wrocław, 29 kwietnia 2018 r. Elżbieta Klat - Górska
Andrzej Nikiforów
PODYPLOMOWE STUDIA PEDAGOGIKI LECZNICZEJ KWALIFIKACJE UZYSKANIE KWALIFIKACJI DO PRACY
POWERPLUSWATERMARKOBJECT3 KARTA USŁUGI NR 142012SO8 UZYSKANIE PASZPORTU DATA ZATWIERDZENIAAKTUALIZACJI
UZYSKANIE DECYZJI O WARUNKACH ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU DLA
Tags: decyzji o, inwestora decyzji, warunkach, terenu, zagospodarowania, zabudowy, decyzji, uzyskanie