SOBRE EL PROYECTO DE LEY PARA DAR AUTONOMÍA A

 CONSIDERACIONES SOBRE LA ÓPTICA DE LOS MEDIOS TURBIOS
1 ENFOQUES SOBRE LA RECIENTE ECONOMIA CUBANA EDUARDO CUENCA
NORMATIVA REGIONAL SOBRE LÍMITES DE PESOS TIPOLOGÍA Y DIMENSIONES

REC UITR S1425 15 RECOMENDACIÓN UITR S1425 CONSIDERACIONES SOBRE
CAPACITACIÓN SOBRE CONTROL MIGRATORIO CIUDAD DE
15 PROCESO 54IP2000 SOLICITUD SOBRE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL

Acceso a la justicia y derecho de defensa en juicio:


SOBRE EL PROYECTO DE LEY PARA DAR AUTONOMÍA A

Sobre el proyecto de ley para dar autonomía a la Defensa Pública en la Provincia de Buenos Aires (Reforma a la ley 12.061)



La situación de la Defensa Pública en la Provincia de Buenos Aires


El Poder Ejecutivo de la Provincia ha enviado a la Legislatura un proyecto de ley1 para reformar la Ley Orgánica del Ministerio Público bonaerense (Ley 12.061) con el objetivo de dar mayor autonomía a la Defensa Pública. La falta de autonomía de la Defensa Pública en la provincia ha sido una de las discusiones más relevantes para evaluar el funcionamiento de la administración de justicia bonaerense, la efectiva vigencia de las garantías constitucionales y la protección de los derechos.


El Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) ha venido trabajando en este tema desde que se advirtieron los problemas de una regulación como la actual que deja a los defensores oficiales bajo las órdenes del Procurador General. Ya en el año 2002, junto con otras organizaciones, se presentó al Gobernador de la Provincia un proyecto de ley para que se garantizara efectivamente el acceso a la justicia de todos los sectores sociales, la independencia de la defensa pública y se revirtiera la asimetría estructural entre los órganos encargados de llevar a cabo la acusación penal y la defensa2. Sin embargo, en aquel entonces no encontró el apoyo político necesario. Al igual que en ese momento sigue siendo indispensable que se revierta esta situación y se incorpore al Ministerio Público Fiscal y de la Defensa a la agenda de discusión pública para definir con claridad sus capacidades y responsabilidades. Esto constituye una cuestión prioritaria en términos institucionales si tomamos en cuenta que son dos de los actores principales para lograr el buen funcionamiento de cualquier sistema de administración de justicia3. Con el objeto de contribuir a dicho debate, es que el CELS ha elaborado el presente documento.


En términos generales, el proyecto del Poder Ejecutivo intenta reacomodar una situación que, como desarrollaremos en los párrafos que siguen, tiene claras consecuencias negativas para el resguardo de los derechos. Sin embargo, no puede dejar de mencionarse que quedará todavía pendiente una revisión exhaustiva del funcionamiento de todo el Ministerio Público que pueda identificar los cambios legales, reglamentarios y de prácticas necesarios para lograr no sólo la separación de las funciones de la acusación y la defensa sino también la democratización de los dos organismos, con la incorporación de instancias efectivas de control (internas y externas) que habiliten la rendición de cuentas de la justicia, la definición clara de responsabilidades de acuerdo con los objetivos que se fijen y, sobre todo, un mayor compromiso institucional por la protección de los derechos y las garantías constitucionales4.


En cuanto a la situación concreta de la Defensa Pública, la cuestión deja el plano meramente teórico procesal cuando se analizan las consecuencias concretas su actual debilidad5. Aquello que se enuncia como la falta de autonomía de la Defensa no es otra cosa que la carencia de los mecanismos institucionales, y los recursos necesarios, para funcionar como una institución con capacidad para hacer frente a las responsabilidades que la situación actual de la provincia impone. El hecho determinante de la subordinación del Ministerio Público de la Defensa al jefe de los fiscales no sólo puede ser criticado por cuestiones de diseño procesal6. En tal sentido, es claro que una regulación de este tipo es contraria a un trámite que pretende garantizar un proceso contradictorio, con un tercero imparcial que resuelva el conflicto.


La cuestión se torna aún más grave desde el punto de vista institucional. Así, la falta de autonomía ha impedido claramente que se exija a la Defensa Pública que cumpla con sus objetivos institucionales y que rinda cuenta de sus resultados. Las consecuencias de ello se hacen más palpables cuando se deja en claro que su responsabilidad está directamente vinculada con la protección de derechos básicos como la inviolabilidad de la defensa en juicio, el acceso a la justicia y la defensa frente a la violencia estatal7.


Esta precariedad institucional se ha puesto en evidencia con los vaivenes que se produjeron a partir de la delegación del Procurador General de las facultades de superintendencia y gobierno de la Defensa a la Defensoría ante el Tribunal de Casación Penal y la inexplicable resolución posterior de reasumir esas facultades8.


La experiencia de trabajo que la Defensoría de Casación ha venido realizando es una pauta de las ventajas institucionales de contar con una autoridad que asuma la responsabilidad de dirigir el organismo y que pueda definir políticas concretas de fortalecimiento de la Defensa. Con una concepción más amplia que la mera tarea procesal de los defensores, desde aquella Defensoría se impulsó la creación de áreas de ejecución de la defensa (Res 63/99), se intentó separar las cuestiones de administración para encargárselas a personal especializado en el tema, se promovió la capacitación y especialización de los defensores, se adoptó la práctica de realizar informes sobre la situación de los imputados y detenidos a partir de los cuales se realizaron recomendaciones a los defensores y pedidos a las autoridades de la provincia9. Otro ejemplo claro de las herramientas que la Defensa puede articular para incidir en la prevención de la tortura y los malos tratos sobre las personas detenidas fue la creación del “Banco de Datos de casos de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes” (Res.13/2000).A partir de la decisión del entonces Procurador de la Provincia de reasumir las funciones de superintendencia antes delegadas, estas iniciativas perdieron apoyo y recursos suficientes para su sostenimiento.


En estos términos, el contenido de la discusión sobre la autonomía de la Defensa debe abarcar la necesidad de abandonar la situación de inferioridad que posee respecto de los demás actores del sistema y la identificación de un responsable que dirija el organismo, diseñe sus políticas y rinda cuentas sobre los resultados concretos de su actuación. Esto necesariamente debe estar acompañado de la consecuente atribución de capacidad para administrar un presupuesto que responda a sus necesidades.


En este sentido, al igual que para los años anteriores, el presupuesto previsto para el año 2004 del Ministerio Público de la Defensa en referencia al total del Ministerio Público reflejó una importante disparidad. El presupuesto total fue de $156.814.000 de los cuales sólo el 25% ($39.293.19) correspondieron a la Defensa.


Ministerio Público de la Provincia de Buenos Aires

Presupuesto – Año 2004 – Ley 13.154

Dependencia

Asignado

Porcentaje

Procuración General

$32.538.594

21%

Defensa Pública

$39.293.119

25%

Resto del Ministerio Público

$84.982.287

54%

Total Ministerio Público

$156.814.000

100%


La desproporción presupuestaria adquiere mayor importancia si se toma en cuenta que particularmente en la Provincia de Buenos Aires la explosión de la pobreza ha alcanzado niveles históricos y que la conflictividad social se ha incrementado notablemente. Frente al aumento de la demanda de servicio de justicia y de defensa oficial, el Estado debe responder con estrategias que posibiliten la igualdad de oportunidades ante la justicia. Esta obligación estatal no sólo tiene que ver con la cantidad de defensores que se contraten sino que contiene fundamentalmente el desafío de dotar a la Defensa de los medios técnicos suficientes para realizar tareas de investigación propias y de la autonomía indispensable para llevarlas a cabo sin injerencias externas.


Sobre esta base, la Defensa Pública ya no puede estar organizada como si fuera el último recurso para afrontar una actuación subsidiaria y residual de la defensa particular. La experiencia del trabajo de la Defensoría de Casación muestra, asimismo, la necesidad de una intervención institucional que exceda el ámbito meramente procesal, para convertirse en un actor de peso en el monitoreo del sistema y la denuncia de prácticas que vulneran derechos constitucionales10.


En consecuencia, el fortalecimiento de la Defensa Pública no se logra sólo con dotarla formalmente de autonomía y con la creación de un cargo de Defensor General. Las reformas deben estar dirigidas al fortalecimiento del organismo en su capacidad para definir políticas en resguardo de la defensa en juicio, el acceso a la justicia y la protección contra situaciones de violencia institucional como ejecuciones, torturas, condiciones inhumanas de detención o la aplicación generalizada de la prisión preventiva. Asimismo, deben estar orientadas a otorgar capacidad efectiva para administrar sus recursos financieros y humanos y para mantener autonomía respecto de las decisiones disciplinarias. Por último, no es posible pensar una reforma de este tipo si al mismo tiempo no se crean los mecanismos de control internos y externos que den transparencia a su trabajo.


De este modo, la autonomía de la Defensa Pública, con el contenido dado en los párrafos anteriores, resulta una exigencia amparada en principios constitucionales y políticos básicos para un Estado de Derecho.


En la discusión sobre la autonomía de la Defensa Pública en la Provincia de Buenos Aires, algunos argumentos en contra de la posibilidad de que la Defensa adquiera autonomía plena han estado basados en una interpretación restrictiva de la Constitución provincial. Sin embargo, dos caminos son posibles para afirmar que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires no podría imponer una interpretación más restringida acerca de la autonomía que la que se sostiene en este documento.


El primer argumento determinante para ello es que ha sido un error considerar que la Defensa pública está incorporada constitucionalmente al Ministerio Público. El artículo 189 de la Constitución provincial11 sólo incluye como integrantes del Ministerio Público al Procurador General, al Subprocurador, a los fiscales de cámara, agentes fiscales, asesores de menores y a los defensores de pobres y ausentes. Una correcta interpretación de este artículo es aquella que sostiene que la Defensa penal oficial —es decir, los defensores oficiales— no ha quedado incluida. Esto es así porque a los defensores oficiales en rigor no les correspondería intervenir en los casos de personas pobres o ausentes: ellos son parte del servicio estatal dispuesto para garantizar —a todos— la inviolabilidad de la defensa en juicio. La provisión de un abogado defensor, en virtud de la garantía de defensa en juicio, corresponde para todo aquél que no cuente con un abogado que ejerza su defensa, independientemente de sus recursos. Por otra parte, parece claro que ese artículo no podría referirse a la intervención de la defensa en causas penales porque en Argentina no se admiten los juicios penales “en ausencia”. En consecuencia, el constituyente sólo incluyó como miembros del Ministerio Público a aquellos defensores que deben intervenir en las causas no penales, para los casos en que el Estado garantiza asistencia porque la persona necesita representación por estar ausente o porque carece de recursos.


Se puede afirmar, entonces, que lo que la Constitución de la Provincia aseguró —en concordancia con los pactos internacionales y la Constitución Nacional— ha sido el derecho de defensa en juicio12 y no el modo como el Estado debe organizar este servicio. Lo que resulta exigible al Estado es que disponga de un servicio de Defensa Pública que garantice ese derecho a todos los imputados, sin perjuicio de sus recursos. Si el legislador bonaerense —más allá de las críticas que puedan efectuarse— decidió reglamentar este servicio dentro del Ministerio Público, lo puede hacer en la medida que asegure el adecuado funcionamiento del organismo para garantizar la efectividad del servicio13. Por lo reseñado anteriormente, el modo como hoy está regulado, atenta contra esa efectividad.


Ahora bien, en el caso que se entienda —en forma incorrecta a nuestro criterio— que la Defensa Penal ha quedado incluida en la disposición constitucional, los principios de derecho internacional, constitucionales y políticos por los que se debe garantizar un trabajo idóneo del defensor oficial, obligan a interpretar el término “superintendencia” de la disposición constitucional de modo concordante con esas garantías y, por lo tanto, de la forma más restrictiva posible. Sólo podrían quedar incluidas en este término cuestiones meramente formales que no afectaran el normal desempeño de la función de la Defensa. Esto es importante, sobre todo, para las cuestiones de designación de personal y disciplinarias14. Una cuestión importante a destacar es que, interpretado de otro modo, no sólo se estaría poniendo en riesgo la inviolabilidad de la defensa, sino que se estaría afectando el principio de igualdad ante la ley. Un imputado con defensa privada estaría en mejor posición que aquél con defensa oficial ante el concreto riesgo de que interferencias por parte del organismo encargado de llevar adelante la persecución penal pueda afectar su defensa en juicio. En consecuencia, el término “superintendencia” no puede ser interpretado de modo tal que ponga en crisis el debido proceso y la garantía de defensa en juicio en su expresión más amplia.


En síntesis, cualquiera sea la opción que se tome, no es admisible constitucionalmente una interpretación amparada en razones organizacionales que mantenga la situación de precariedad institucional de un servicio que reglamenta directamente el derecho de defensa en juicio. Las cuestiones de organización deben ser funcionales a la protección y garantía de los derechos y no a la inversa.


Por todo esto es que consideramos que resulta posible que una reforma legislativa reglamente correctamente estos derechos en juego, permita despejar cualquier aplicación arbitraria de disposiciones constitucionales y legales y ayude a fortalecer un organismo fundamental para el sistema de administración de justicia bonaerense.


De este modo, un proyecto como el que se encuentra en la Cámara de Senadores de la Provincia resulta un paso hacia adelante para la separación de funciones con el Ministerio Público Fiscal, pero mantiene un diseño débil de Defensa Pública. Será preciso no sólo hacer las modificaciones que se proponen en el punto siguiente sino que, como expresamos, quedará pendiente una revisión más general de la Ley Orgánica del Ministerio Público para regular otras instancias, fundamentalmente de control, ya sea para el conjunto de fiscales como para los defensores.


Sobre el proyecto de ley en particular


En consecuencia, si bien el proyecto de ley impulsado por el Poder Ejecutivo plantea correctamente la necesidad de dotar de autonomía a la Defensa Pública es preciso hacer las siguientes observaciones pues la verdadera autonomía no debe asimilarse a la mera creación de un cargo.


A partir de las consideraciones efectuadas en el primer punto de este documento, para dotar seriamente de autonomía a la Defensa, es fundamental que se refuercen algunas cuestiones relacionadas con estos tres ejes básicos:

  1. la figura de quien será el máximo responsable (facultades, sistema de designación y remoción),

  2. las facultades de administración y ejecución presupuestaria, y

  3. las facultades vinculadas con la administración de los recursos humanos y las cuestiones disciplinarias.


En esta línea, los puntos que resultan indispensables revisar y profundizar del proyecto son los siguientes:


a) Sobre los fundamentos del proyecto


En primer lugar, las razones por las que corresponde impulsar la creación de una Defensa Pública autónoma y con capacidad efectiva de intervención no sólo están vinculadas con la necesidad de contar con un procedimiento que garantice la igualdad de armas —fundamento esencial del proyecto de ley—, sino también con fortalecer una institución que colabore en el mejoramiento del sistema penal en la provincia, que garantice el efectivo acceso a la justicia de aquellos con menos recursos y que dirija sus acciones a revertir la preocupante situación de la Provincia en torno de las violaciones de garantías constitucionales, los casos de violencia institucional, torturas y apremios. La Defensa Pública también debe poder trabajar sobre las distorsiones que genera la sistemática aplicación del encarcelamiento preventivo para el trabajo de los defensores. En este sentido, el CELS considera que es necesario que el proyecto de ley contenga en sus fundamentos no sólo las razones procesales que obligan a separar el trabajo de los dos organismos, sino que también debe incluir este objetivo político-institucional.


b) Sobre el objetivo institucional de la Defensa Pública (artículo 1 del proyecto)


En la línea de lo expresado en la primera parte sería adecuado incorporar al artículo 3 de la ley del Ministerio Público el objetivo principal que rige a la Defensa Pública y que no puede confundirse con el del Ministerio Público Fiscal.


En este sentido, el artículo debería estar definido de la siguiente manera:


Artículo 3: Defensa. El servicio de Defensa Pública tiene como función garantizar el acceso a la justicia y la inviolabilidad de la defensa en juicio. Será desempeñado por los señores defensores oficiales —titulares y adjuntos—, funcionarios letrados y abogados de la matrícula conforme a las leyes reglamentarias y la presente. Los defensores estarán encargados de la asistencia jurídica y la defensa técnica de las personas a quienes deban representar durante las distintas etapas procesales. Para ello se garantiza la independencia técnica y la confidencialidad con su representado”


c) Sobre la autonomía de la Defensa (artículo 2 del Proyecto)


Para una definición más clara de la capacidad autónoma de actuación de la Defensa el artículo que se incorpora a la ley orgánica como 3 bis debería asegurar expresamente la imposibilidad de que tanto el Ministerio Público Fiscal, como el Poder Judicial puedan interferir en la definición de sus políticas y las decisiones de gestión. En consecuencia, la ley debería contener una regla como la siguiente:


Artículo 3 bis: El Defensor General de la Provincia de Buenos Aires. El Defensor General ejerce la Dirección del Servicio de Defensa Pública provincial, que goza de autonomía funcional e independencia técnica. La Procuración General y la Suprema Corte de Justicia de la Provincia no podrán interferir en las decisiones del Defensor General vinculadas con la definición de las políticas generales del organismo, la administración y ejecución de los recursos financieros de la Defensa, las cuestiones disciplinarias y de nombramiento de personal”.


d) Sobre la autonomía financiera de la Defensa Pública (artículo 3 del Proyecto)


El proyecto en análisis intenta otorgar un porcentaje del presupuesto a la Defensa Pública que garantice la administración de sus recursos, cuestión básica para cualquier idea seria de autonomía institucional. Sin embargo, la redacción de lo que sería el artículo 7 de la ley orgánica deja cuestiones abiertas que es preciso resolver legalmente para evitar posibles intervenciones.


En primer lugar, la redacción actual prevé que si bien la Defensa contará con un porcentaje del presupuesto asignado al Ministerio Público y que este porcentaje lo fijará el Defensor General con participación del Consejo de Defensores, la ley no resuelve qué sucede ante conflictos entre el Defensor y el Procurador General o la Suprema Corte. En esta línea la ley debería asegurar al Defensor General la negociación de su presupuesto en igualdad de condiciones con el Procurador General.


Por otra parte, lo correcto será que este párrafo que se agrega al artículo 7 no quede debajo de aquél que otorga al MP una cuenta especial integrada por los honorarios y costas regulados a su favor y las multas de los procesos penales, ya que lo adecuado será que la Defensa también cuente con una cuenta integrada por aquellos conceptos.


e) Sobre la integración del Ministerio Público y la posición del Defensor General (artículo 4 del Proyecto)


A partir de todas estas consideraciones, no resulta correcto que el Defensor General se encuentre en una posición inferior a la del Procurador General. Esta figura debería ser incorporada al artículo 9, en su inciso 1, en igualdad jerárquica con el responsable de los fiscales. Esto es necesario para garantizar seriamente su capacidad de gestión y la toma de decisiones que no podrían ser controladas por el jefe del MPF o la Suprema Corte.


Es posible diseñar esta estructura sobre la base de los dos argumentos desarrollados anteriormente y que despejan la idea de que existen obstáculos constitucionales para tener una autoridad de la Defensa en igualdad de condiciones con el Procurador General. En este caso, la única diferencia es que la Ley del Ministerio Público estaría receptando una figura constitucional y creando otra legislativamente —sobre la base del mandato constitucional de garantizar efectivamente el derecho de defensa—, cuestión que no puede tener ningún reparo. A su vez, aún si se mantuviera la interpretación a favor de que la Defensa Penal está constitucionalmente inserta en el Ministerio Público bajo la superintendencia del Procurador General, los argumentos acerca de cuál es la única interpretación posible de ese término autorizan a colocar al Defensor General en un pie de igualdad con el Procurador.


En segundo lugar, es importante la previsión que se realice en cuanto a los requisitos para ser Defensor General. Respecto de este punto, el proyecto regula en forma correcta que el Defensor General deberá cumplir con mayores requisitos que aquellos establecidos para ocupar cualquier cargo de defensor (artículo 5 del proyecto).


Sin embargo, el proyecto deja de lado el sistema de designación y remoción del Defensor General, un punto clave de diseño institucional. En nuestra opinión, la ley debería disponer un procedimiento que garantice un sistema de participación ciudadana más amplio que para la elección de los restantes miembros del Ministerio Público de la Defensa, por ejemplo, a través de la participación de la sociedad civil, del mismo modo como se realiza actualmente la designación del Procurador General, Subprocurador y jueces de la Suprema Corte de la Provincia mediante el procedimiento establecido por el Decreto provincial 735/03. En el ámbito federal, por el decreto 588/03 los jueces, fiscales y defensores que deben concursar ante el Consejo de la Magistratura o el jurado del Ministerio Público están sometidos luego a un sistema de designación más transparente y que contempla la participación ciudadana. Asimismo, es indispensable que el Senado de la Provincia reglamente el sistema de acuerdos a través de audiencias públicas, lo que aporta un mayor grado de transparencia para este tipo de designaciones.


A su vez, incorporada esta figura a la Ley de Ministerio Público es esencial que el procedimiento que se establezca a través del Consejo de la Magistratura contenga características especiales que permitan la elección de personas con el perfil adecuado para ocupar este tipo de cargos.


En cuanto al sistema de remoción, en la medida que no es posible disponer legalmente un sistema como el juicio político, el procedimiento de jury que se contemple deberá contener requisitos que sean propios para este tipo de cargo, de modo que este mecanismo de control externo no pueda ser utilizado como forma de presión política para afectar la autonomía de la Defensa Pública.


Como tercer punto se puede observar que si bien en términos generales las funciones que el proyecto asigna al Defensor General en su artículo 8 (modificación del actual artículo 18 de la ley 12.061) resultan adecuadas para cumplir sus tareas de gobierno y administración del organismo, sería conveniente agregar al proyecto las cuestiones que a continuación se proponen:


I. Es preciso mejorar la redacción del inciso 1 que debería desagregarse en tres y quedar redactado del siguiente modo:


“…1. Fijar las políticas generales del Ministerio Público de la Defensa y controlar su cumplimiento.

2. Realizar, en el marco de su competencia, todas las acciones conducentes para la defensa y protección de los derechos humanos.

3. Dictar, en el marco de sus atribuciones de dirección y administración del organismo, instrucciones generales o particulares a los miembros de la Defensa Oficial dirigidas a mejorar el servicio de defensa y asistencia jurídica. Las instrucciones no podrán afectar el ejercicio de defensa en juicio de aquellos a quienes los defensores oficiales deben representar”.


II. En cuanto a las facultades de participar en la elaboración del presupuesto y la administración de los recursos el inciso 2 debería establecer:


“…Participar en la elaboración del proyecto del presupuesto anual del Poder Judicial y en las modificaciones que fueran necesarias, y administrar y disponer los fondos de la cuenta especial de la Defensa Pública”.


III. En el inciso 9 es preciso eliminar la referencia al Procurador General para disponer que el Defensor General será quien eleve el informe de gestión a la Suprema Corte de Justicia para que por su intermedio se lo remita a la Legislatura de la Provincia.


IV. Por otra parte es necesario agregar un inciso que habilite al Defensor General a participar en los acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia que puedan interferir de algún modo en cuestiones relacionadas con el gobierno, administración y gestión de la Defensa Pública.


V. La ley debería facultarlo también a promover acciones de remoción contra los integrantes de la Defensa Pública que hubieran incurrido en hechos o conductas que den lugar a su enjuiciamiento.


VI. Debería incorporarse también la obligación de publicar anualmente una memoria de las tareas realizadas, los resultados obtenidos y la planificación para el año siguiente.


VII. Debería, también, poder dictar el reglamento de convocatoria y funcionamiento del Consejo de Defensores.


f) Otras modificaciones necesarias a la ley orgánica para eliminar las intervenciones del Procurador General en cuestiones propias de la Defensa


A fin de mejorar problemas de técnica legislativa es preciso realizar las siguientes modificaciones a la ley orgánica.


Artículo 1: agregar “encabezado por el Procurador General y el Defensor General….”

Artículo 4: agregar “…en los casos respectivos, y las leyes que se dicten al efecto.”

Artículo 12: agregar “… adecuado funcionamiento del Ministerio Público Fiscal…”

Artículo 13: inciso 12: agregar “…de las dependencias del Ministerio Público Fiscal…”

inciso 14: agregar “…cuenta especial del Ministerio Público Fiscal…”

inciso 21: agregar “… respecto a los integrantes del Ministerio Público Fiscal.”

inciso 26: eliminar la referencia al Consejo de Defensores.

Artículo 19, inciso 1: modificar por “… según delegación del Defensor General.”

inciso 4: modificar por “… proponer al Defensor General…”

inciso 7: modificar por “… al Defensor General…”

inciso 11: modificar por “… que dicte el Defensor General.”

Artículo 20: modificar por “… elegido por el Defensor General…”


Por último, una cuestión muy importante es que la ley prevea el traspaso de recursos de las oficinas centrales de la procuración para las funciones de administración y gobierno del Defensor General.


g) Sobre la superintendencia de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia


Si bien, como dijimos, el legislador puede optar por diseñar un sistema de defensa oficial dentro del Ministerio Público —cuestión que puede ser contraproducente por la confusión de objetivos institucionales y tareas a las que la ley actual no es ajena—, también lo es que ha optado por dejar institucionalmente al Ministerio Público en el Poder Judicial.


Las razones para una u otra posición han sido largamente desarrolladas y discutidas por la doctrina y los constituyentes. Sin embargo, resulta una discusión meramente teórica en la medida que no se analicen las atribuciones y los límites que las leyes imponen a cada uno, más allá de su ubicación formal. Es decir, que la ley afirme que se encuentra dentro del Poder Judicial pero que al mismo tiempo posee autonomía funcional puede resultar adecuado en la medida que, en términos prácticos, el otro organismo no pueda interferir en sus propias decisiones estratégicas. Lo determinante pasa a ser el tipo de relación que debe mantener con el resto de los organismos y no las definiciones formales. Y en este sentido —tanto para el Ministerio Público Fiscal como para la Defensa Pública—, la intervención de la Suprema Corte de Justicia en cuestiones relativas a la administración del presupuesto, superintendencia y designación de personal debería ser suprimida o, al menos, llevada a una mínima expresión. Esto es, a un mero requisito formal. No hay motivo que justifique la intervención del Superior Tribunal en decisiones estratégicas de estos organismos. Por ello, la ley debería tender a evitar cualquier interferencia de la Suprema Corte en estas cuestiones15.

1 Expediente A22 2004 del Senado de la Provincia.

2 La reunión con el Gobernador Felipe Solá y el Ministro de Seguridad y Justicia Juan Pablo Cafiero se realizó el 23 de julio de 2002 junto con la Comisión Provincial de la Memoria, la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de la La Plata, la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH), la Asociación Judicial Bonaerense (AJB) y el Instituto Nacional de Estudios Comparados en Ciencias Penales (INECIP). El proyecto de ley se acompañó con el documento “Acceso a la justicia e independencia de la defensa pública” que describía y analizaba la situación del Ministerio Público en la provincia.

3 En este sentido, con las organizaciones del foro “Una corte para la Democracia” se elaboró el documento “Fiscales y Defensores en la agenda democrática. Propuestas para el fortalecimiento del Ministerio Público” que propone una serie de reformas relacionadas con el gobierno, administración y control del Ministerio Público federal, pero que son aplicables al Ministerio Público de la Provincia. Puede leerse en www.cels.org.ar.

4 Para una descripción y análisis del funcionamiento del sistema penal bonaerense y el trabajo de cada una de las instituciones involucradas ver CELS, “Informe sobre el sistema de justicia penal en la Provincia de Buenos Aires” elaborado en el marco del proyecto de Seguimiento de los procesos de reforma judicial en América Latina del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA). Versión preliminar. Marzo de 2004, en www.cejamericas.org.

5 Un documento elaborado por la Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires en el año 2002 —“La importancia de la autonomía y el fortalecimiento institucional del Ministerio Público de la Defensa en la Provincia de Buenos Aires”—, alertaba sobre los importantes riesgos de esta concentración de funciones para la vigencia de los derechos. En el capítulo sobre “El desequilibrio institucional generado” advertía: “Para ejemplificar las consecuencias que genera la concentración de funciones en manos de un único funcionario, debe mencionarse que el Procurador General sostiene los recursos interpuestos por el Ministerio Público Fiscal o desiste de ellos, y recurre y actúa ante los tribunales superiores cuando lo estima pertinente (art. 13, inc. 8 ley 12.061). En dichas instancias procesales, el par contradictorio de dicho funcionario es el Defensor del Tribunal de Casación (art. 18 ley 12.061) quien, según la ley, depende jerárquica y disciplinariamente del Procurador” (Pag. 2).

6 La igualdad de posiciones entre quien acusa y quien soporta la persecución penal debe superar el plano formal y no agotarse en una mera paridad procesal. De acuerdo con los pactos internacionales se debe traducir en la garantía de contar con un abogado idóneo, con los medios suficientes e independencia para cumplir su misión (artículo 8.2. CADH, artículo 14.3.b. PIDCP).

7 Como sostuvo la Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia en el documento citado del año 2002 para remarcar el rol de la Defensa en la protección de los derechos humanos: “Es precisamente la Defensa Pública uno de los órganos que tienen a su cargo el control de la observancia de las garantías mínimas que prescriben los tratados internacionales de derechos humanos para todo imputado en el proceso penal. Así la defensa debe intervenir para asegurar el respecto a la presunción de inocencia y garantizar el derecho a impugnar la legalidad de la detención, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, a ser juzgado en un plazo razonable o a permanecer en libertad a la espera del juicio, disponer del tiempo y los medios adecuados para preparar una defensa, a obtener la comparecencia de testigos y a interrogarlos y a estar protegido de la aplicación retroactiva de las leyes penales… Asimismo el Ministerio Público de la Defensa, junto a otros órganos, debe encargarse de controlar que se respete el derecho de las personas a permanecer en condiciones de detención humanas y a no ser torturadas o maltratadas. En materia de derechos humanos el Ministerio Público de la Defensa actúa como órgano de control de la actividad persecutoria estatal” (Pag. 4).

8 Resoluciones 255/02 del 10 de julio de 2002 y 259/02 del 10 de julio de 2002.

9 Entre otras, res. 37/2000 sobre la necesaria intervención judicial previa a los traslados de detenidos, res. 153/2001 sobre condiciones de detención, torturas y obstaculización del ejercicio de la defensa.

10 “Parecen ser dos los problemas básicos con los que tienen que lidiar la defensa en la etapa de investigación. Por una parte, las limitaciones de discutir la prueba y en particular de discutir las medidas de coerción sobre el imputado… En segundo lugar, la generalización de situaciones de violencia sobre los imputados y la incapacidad de los otros actores de dar una respuesta adecuada a este problema… Una de las líneas que la defensa no ha desarrollado en todas sus posibilidades permitidas por la ley es la posibilidad de realizar sus propias medidas de prueba y contar con investigadores y peritos para ello… Algunos defensores sostienen que los intentos de avanzar en esta línea han sido resistido por jueces y fiscales… Sin embargo, el fortalecimiento de la defensa pública de desarrollar medidas de prueba parece estratégico…”. CELS, “Informe sobre el sistema de justicia penal en la Provincia de Buenos Aires”, citado, pags. 99 y ss.

11 Art. 189 de la Constitución de la Provincia: “El ministerio público será desempeñado por el procurador y subprocurador general de la Suprema Corte de Justicia; por los fiscales de cámaras, quienes deberán reunir las condiciones requeridas para ser jueces de las cámaras de apelación; por agentes fiscales, asesores de menores y defensores de pobres y ausentes, quienes deberán reunir las condiciones requeridas para ser jueces de primera instancia. El procurador general ejercerá superintendencia sobre los demás miembros del ministerio público”.

12 El artículo 15 establece que: “La provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial…” (el destacado es nuestro).

13 En este sentido, el Ministerio Público de la Nación está integrado por el Ministerio Público Fiscal y de la Defensa. Sin embargo, más allá de los defectos de la ley orgánica, está regulado como un organismo bicéfalo, con dos autoridades máximas, con presupuestos distintos y funciones de superintendencia y disciplinarias separadas.

14 El Anteproyecto de ley sobre autonomía de la Defensa presentado el 19 de agosto de 1999 por el Procurador General ante el Senado de la Provincia sostenía en su exposición de motivos: “Es evidente que el ejercicio de la superintendencia que tiene el Procurador General sobre los restantes miembros del Ministerio Público (artículo 189 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires), no puede tener los mismos alcances para dos funciones netamente contradictorias como son la de acusar y defender; pues de entenderse así se vería desnaturalizada plenamente la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial (art. 15 Constitución de la Provincia de Buenos Aires)… Es imposible pensar que un mismo órgano tenga el control y la dirección técnica y política sobre los funcionarios que tienen en sus manos el ejercicio de la persecución penal del estado, por un lado, y sobre los funcionarios encargados de defender al imputado contra esa misma persecución estatal, por el otro”. Nota enviada al Presidente del Senado el 30 de junio de 1999 con la firma del Procurador General Eduardo De la Cruz y del Defensor de Casación Mario Coriolano.

15 “En la práctica, se aprecia una forma de distribución de los recursos y sobre todo de los recursos humanos, que en principio no reúne los requisitos de transparencia ni posibilita el control. En general, cada ofician cuenta con una planta básica, pero todo recurso humano que se necesite debe ser gestionado en forma personal y directa ante la Suprema Corte, operatoria en la que juegan las relaciones personales, la capacidad de hacerse oír o bien la buena voluntad de los ministros. Esto conspira contra una planificación de los recursos humanos necesarios y una óptima distribución, y propicia un sistema en que le tema se va resolviendo según la necesidad puntual” CELS, “Informe sobre el sistema de justicia penal en la Provincia de Buenos Aires”, citado, pag. 13.

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